Л.С. Воронков
//
В статье рассматривается развитие интеграционных процессов на европейском континенте во всём их многообразии с особым вниманием к специфике их развития в странах Бенилюкса и Северной Европы и к их совместимости с интеграцией в рамках ЕС. В ней затрагиваются основные элементы Европейского экономического пространства, созданного в результате соглашения между ЕС и ЕАСТ, анализируются особенности участия Великобритании в европейской интеграции, выделяется место и роль стран Центральной и Восточной Европы, а также прибалтийских государств в Европейском Союзе. Особое внимание автор уделяет анализу «политики соседства» ЕС и программе Восточного партнёрства и на этом фоне оценивает возможности и перспективы создания общего экономического пространства между ЕС и Россией на тех основах, на которых настаивает ЕС.
Ключевые слова: интеграция, Бенилюкс, Северное сотрудничество, Европейский союз, общее экономическое пространство, политика соседства, Восточное партнерство, Великобритания, копенгагенские критерии, Северный Совет, Совет министров северный стран.
В условиях господства в СССР концепции «социалистической экономической интеграции» интеграционные процессы в Западной Европе советскими экспертами оценивались идеологически предвзято и неадекватно, что исключало серьёзное и глубокое изучение их существа. После распада СССР в российском экспертном сообществе на время возобладала идеализации интеграционных процессов в Западной Европе и некритическая оценка опыта их развития, а теоретические и практические наработки западноевропейских исследователей и практиков интеграции оказались весьма востребованы в России. В среде этого сообщества сложилось устойчивое представление о том, что страны-члены ЕС, якобы, достигли наивысшей степени развития интеграции, а опыт ЕС является мерилом эффективности интеграции и единственным образцом для подражания.
Между тем, хотя бесспорных и общепринятых критериев для оценки степени развития интеграции не существует, имеются весьма веские основания утверждать, что региональная интеграция между странами Северной Европы заметно глубже и многограннее, чем в Европейском Союзе, а достижения североевропейской интеграции нередко служат прообразом интеграционных мероприятий в рамках ЕС.1 Весьма развитые интеграционные связи на субрегиональном уровне существуют и продолжают развиваться между странами-членами ЕС Бельгией, Люксембургом и Нидерландами.2
Положение дел на Балтике традиционно служило чутким барометром соотношения сил между ведущими европейскими державами и состояния международных отношений в Европе в целом. Ретроспективные экскурсы в историю могут дать убедительные подтверждения данному постулату. Сохранение мира и стабильности на Балтике, развитие многостороннего сотрудничества между расположенными на её берегах государствами, ценного самого по себе, в состоянии оказывать позитивное влияние на укрепление европейской безопасности и сотрудничества в целом.
Нет сомнений в том, что кумулятивный эффект такого многостороннего взаимодействия для положения дел на Балтике, а значит, и для всей Европы, может быть весьма значительным как со знаком плюс, так и со знаком минус в зависимости от наличия или отсутствия политической воли и готовности всех государств-участников СГБМ на основе консенсуса расширять повестку дня и области взаимодействия.
Теория и практика интеграционных процессов в Европе
Широким признанием среди многих российских экспертов пользуется классификация основных стадий развития интеграции, предложенная в 1961 году американским экономистом Белой Балашем. Согласно его теории, интеграционные процессы начинаются с создания зон свободной торговли, сопровождаются учреждением таможенных союзов, затем — образованием общего рынка со свободным передвижением через границы товаров, капиталов, услуг и рабочей силы и приводят к формированию экономических и валютных союзов. Венцом этого процесса должен стать политический союз вступивших на путь интеграции государств, который в дополнение к их экономическому и валютному союзу обретёт общую внешнюю и внутреннюю политику. Эта стадия интеграции должна вплотную подвести государства-члены к созданию нового супергосударства за счёт передачи их суверенных государственных полномочий международным структурам исполнительной власти ЕС, законодательных полномочий – европейскому парламенту, а судебной власти – судебным органам ЕС.
Между тем, учредительные документы ЕС и других существующих интеграционных группировок таких целей не ставят в принципе. Нигде в мире интеграционные процессы существенно не приблизились к созданию таких супергосударств. Далеко не всегда углубление интеграционных процессов между государствами сопровождается обязательным созданием единой валюты и, наоборот, наличие такой валюты не обязательно сопровождается интеграционными процессами.3 Что касается намерения создать политический союз в качестве венца интеграционных усилий, то, как известно, далеко не всякий политический союз способен стать новым государственным образованием.
В этой связи уместно напомнить, что страны Северной Европы в своих интеграционных усилиях обошлись без создания зоны свободной торговли, а неоднократные их попытки образовать региональный таможенный союз неизменно завершались неудачей.4 К некому подобию общего рынка с его свободой передвижения товаров, услуг, капиталов и людей они двигались поэтапно и в течение длительного времени, озаботившись на начальном этапе созданием общего рынка рабочей силы и принимая меры, способствующие повышению мобильности трудовых ресурсов в рамках региона. До настоящего времени не преуспели они и в создании на субрегиональном уровне формального экономического и валютного союза в том виде, в каком он существует в ЕС.
Они согласуют путём прямых контактов между правительствами и на основе консенсуса макроэкономическую политику, солидарно выступают по многим экономическим вопросам на международной арене, принимают совместные действия для повышения конкурентоспособности своих компаний и другие подобные меры, но не стремятся придать этому де-факто экономическому союзу договорно оформленный характер, сохраняя свободу рук. Как известно, четыре из пяти стран Северной Европы (Дания, Швеция, Норвегия и Исландия) сохраняют приверженность своим национальным валютам в условиях, когда Дания и Швеция являются членами ЕС и с экономической точки зрения вполне готовы были бы войти в еврозону. Однако они этого не делают во многом по политическим соображениям. Весьма существенно отличается от ЕС институциональная структура североевропейской интеграции, не говоря о полномочиях их органов и официальных лиц и процедурах принятия решений.
Несмотря на высокую степень интеграции между североевропейскими государствами и существующий между ними де-факто политический союз, периодически возникающие идеи объединения стран региона в единое государство не пользуются поддержкой ни населения, ни их политических элит. Эти страны тем более вряд ли будут готовы поддержать создание супергосударства в составе нескольких десятков серьёзно отличающихся друг от друга европейских стран-членов ЕС, а без единодушного согласия всех государств-членов ЕС такая перспектива неосуществима. В условиях нарастания «демократического дефицита» в ЕС перспективы идеологически обосновать и практически осуществить построение нового централизованного государства на базе нескольких десятков суверенных европейских государств будут становиться всё более призрачными.
Ключевое значение имеют не организационные формы интеграции, будь то зона свободной торговли, таможенный союз и др., а такие её качественные элементы, стимулирующие тесное переплетение интересов и углубление взаимозависимости государств, как свобода перемещения через границы капиталов, рабочей силы, услуг и, конечно же, товаров, сопровождаемые унификацией или гармонизацией законодательства, технических и иных стандартов, квалификационных профессиональных требований, согласованием социальной политики и образовательных систем и другие. Подобные меры, как показывает опыт, далеко необязательно должны вводиться одномоментно, в какой-то строгой и нерушимой последовательности и в тех организационных рамках, о которых говорил Б.Балаши.
Очерёдность включения этих элементов в интеграционные усилия, механизмы, обеспечивающие углубление их интеграционного эффекта, организация деятельности интеграционных группировок, характер и полномочия их органов и институтов могут существенно отличаться друг от друга и учитывать особенности развития, структуру экономик и специфические интересы конкретных государств, осознанно вступающих на путь интеграции.
Политические цели государств-участников интеграции
Торгово-экономические связи автоматически не могут перерасти в интеграционные, если потенциальные государства-участники не стремятся достичь с их помощью определённых политических целей, которые, кстати, могут варьироваться в весьма широком диапазоне и меняться со временем. Поэтому инструментарий дальнейшего развития интенсивности и объёма торгово-экономических отношений между государствами существенно отличается от средств развития интеграционных процессов между ними, для перехода к которым требуется определение политических целей участия в такой интеграции и принятие политических решений о присоединении к ней.
В зависимости от характера поставленных целей выстраивается цепочка различных по содержанию и последовательности интеграционных мер, которые должны учитывать конкретные социально-экономические и иные условия вступающих в интеграционные процессы государств. Если государства не ставят перед собой политических целей, которых они намерены добиваться методами интеграции, то ни зона свободной торговли, ни таможенный союз стадиями интеграции не становятся, а остаются инструментами развития торгово-экономических связей.
Начало западноевропейской интеграции положили шесть стран – Франция, ФРГ, Италия и страны Бенилюкс. На начальном этапе они руководствовались стремлением с помощью развития интеграционных процессов создать условия для мирного будущего континента и тем самым прервать нескончаемую цепочку войн между Германией и Францией.
Помимо этой общей политической задачи каждая из этих стран преследовала собственные цели и интересы.
Заключив соглашение об учреждении на 50 лет Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), а в последующем и Римские договоры об учреждении ЕЭС и Евратома с ФРГ и Италией, бывшие жертвы агрессии держав оси – Франция и страны Бенилюкс — рассчитывали не только создать условия для предотвращения возрождения германского милитаризма, но и вовлечь Федеративную Республику в глубокие интеграционные связи, которые позволили держать под контролем экономическое развитие ФРГ в целом.
Одним из инициаторов и моторов развития интеграционных процессов в Западной Европе выступила Федеративная Республика Германия. Её основные торговые партнёры находились на континенте, ёмкие рынки которых могли обеспечить послевоенное восстановление её экономики. ФРГ оставалась в Европе политическим карликом, находившимся в послевоенные годы под жёстким военным, политическим и экономическим контролем западных держав. Западные немцы в развитии интеграционных процессов с другими западноевропейскими странами увидели возможность выйти из-под такого жёсткого контроля, обрести политический вес в европейских и мировых делах, используя для этого влияние объединённой Европы, в которой они не без оснований рассчитывали занять ведущие позиции.
Подключение Бельгии, Нидерландов и Люксембурга к более широким интеграционным процессам в рамках ЕЭС побудило их определиться с дальнейшей судьбой их трёхстороннего сотрудничества. При подписании договора о создании ЕЭС они добились включения в него специальной статьи, оговаривающей возможность сохранения регионального союза между Бельгией, Нидерландами и Люксембургом «в той мере, в какой цели этих региональных союзов не достигаются за счёт применения настоящего Договора».5 Различие этих целей между ЕЭС и региональными союзами, как видим, допускалось.
Как известно, ещё 24 мая 1946 года вступило в силу валютное соглашение между этими тремя странами, подписанное их эмигрантскими правительствами в Лондоне 21 октября 1943 года. 1 января 1948 года между тремя странами начал действовать таможенный союз. 15 октября 1949 года они подписали Договор о предварительном экономическом союзе, который помимо мер либерализации торговли между ними предусматривал координацию торговой и валютной политики.
Позднее, 24 июля 1953 года, то есть уже после заключения договора о создании ЕОУС, Бельгия, Люксембург и Нидерланды подписали в Гааге Протокол об ускорении процесса координации не только экономической, но и социальной политики между ними. В декабре 1953 года они договорились о проведении единой торговой политики в отношении импорта и экспорта в торговле с третьими странами, а с 1956 года Генеральный секретариат стал заключать торговые договоры с третьими странами.
Задолго до создания «Общего рынка» в рамках более широкой европейской интеграции они договорились о свободном движении капиталов (8 июля 1954 года), о свободном передвижении рабочей силы и единой политике в сфере социального страхования (июнь 1956 года), о постепенном урегулировании сельскохозяйственной политики (май 1955 года). Иными словами, интеграционные процессы между странами Бенилюкса были запущены до Римских договоров и создания ЕЭС и не прекратились после их подписания.
Три страны стремились сохранить достижения предшествующих интеграционных усилий, объединиться для получения более быстрых и значительных результатов во взаимной интеграции, чем это было возможно в условиях ЕЭС, и обеспечения более выгодных условий для их совместной интеграции в Сообщество.
3 февраля 1958 года в Гааге они подписали Договор об экономическом союзе и Соглашение о переходном периоде. Основные цели союза состояли в том, чтобы «проводить скоординированную политику в экономической, финансовой и социальной сферах» и общую внешнеторговую политику. В связи с истечением срока действия этого договора 17 июня 2008 года в Гааге был подписан новый договор между правительствами Бельгии, Нидерландов и Люксембурга о создании Союза Бенилюкс, страны-члены которого наряду с участием в органах и институтах ЕС, сохраняют свою субрегиональную институциональную структуру для совместного отстаивания общих позиций этих стран внутри ЕС. Таким образом, страны Бенилюкс, стремясь укрепить своё положение внутри ЕЭС, избегают перспективы «раствориться» в более широкой интеграционной группировке.
К процессам европейской интеграции подключилась и сторонница свободной торговли Великобритания, создавшая в 1959 году в противовес ЕЭС Европейскую ассоциацию свободной торговли — ЕАСТ. Однако, находясь вне процессов интеграции в рамках ЕЭС, британцы вскоре стали ощущать наращивание экономического и политического влияния стран-членов ЕЭС в Европе и соответствующее сокращение политических возможностей и влияния на континенте самой Великобритании. Это никак не соответствовало интересам политической элиты страны, которая привыкла играть роль европейского политического «тяжеловеса».
Исправить наметившиеся тенденции британцы решили с помощью вступления в ЕЭС и оказания изнутри на его развитие такого влияния, которое сдерживало бы нежелательные для Великобритании тенденции западноевропейской интеграции и позволяло бы ей сохранять и наращивать своё политическое влияние, в том числе опираясь на «особые отношения» с США и на механизм принятия решений в Совете ЕЭС. Правомерно поэтому утверждать, что именно подобные политические соображения, а не готовность в полной мере включиться в интеграционные процессы в рамках ЕЭС, имели определяющее значение для присоединения Великобритании к ЕЭС.
Возможности скорейшего послевоенного восстановления экономик, надёжного обеспечения национальной безопасности и повышения своей роли в европейской и мировой политике страны Северной Европы увидели на путях объединения своих ресурсов, интенсификации регионального сотрудничества, имея в виду, что совместное отстаивание совпадающих интересов стран региона может существенно повысить результативность внешней политики каждой из них, а им вместе — стать влиятельной силой мировой политики.
Стремясь к достижению поставленных целей, североевропейские государства предприняли попытки создать оборонительный союз, зону свободной торговли или таможенный союз, но все они закончились ничем. Потерпев неудачу с «пакетными» решениями проблем послевоенного сотрудничества, страны региона пошли по пути пошаговой реализации договорённостей по отдельным вопросам регионального взаимодействия, начав с координации законодательной деятельности в целях сближения и унификации их законодательства и с многопланового сотрудничества в области формирования общего рынка труда.
В 1951 году Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция заключили конвенцию, согласно которой их гражданам позволялось работать по найму в любой из этих стран без предварительного разрешения их властей, и предприняли согласованные усилия в области обеспечения юридических гарантий равных прав гражданам других государств региона и упрощения процедуры предоставления им гражданства, что облегчало реализацию на практике идеи создания свободного рынка рабочей силы в регионе. Для повышения мобильности рабочей силы в рамках региона они оформили паспортную унию, облегчили поездки граждан одной страны в другую, предприняли меры в правовой, социальной, культурной и образовательной областях по созданию схожих условий для жизни и работы граждан в любой североевропейской стране. Свободный рынок рабочей силы в регионе появился в 1954 году.
В соответствии с Конвенцией о социальной защите, одобренной в 1955 году, граждане северных стран получили одинаковые права, привилегии и обязанности в вопросах получения больничных листов, производственного травматизма, потери трудоспособности, безработицы и пенсий по старости. Они стали пользоваться теми же социальными благами, что и граждане страны пребывания. Были реализованы важные меры по взаимному признанию образовательных дипломов и унификации профессиональных квалификационных требований.
Свободное перемещение рабочей силы через границы северных стран способствовало обеспечению занятости, послевоенному восстановлению их экономик и экономических связей между государствами региона. Меры по созданию свободного рынка труда не являлись элементами согласованной интеграционной стратегии североевропейских государств, которой на тот момент просто не существовало.
Важную роль в углублении «северного сотрудничества» сыграл и продолжает играть Северный Совет, устав которого был одобрен в марте 1952 года и принят каждой страной как внутренний акт, имеющий силу закона. Северный Совет не наделён законодательными или исполнительными функциями, его решения не носят обязательного характера для государств-участников, а представители правительств на его заседаниях права голоса не имеют. Тем не менее, его вклад в развитие субрегионального «северного сотрудничества» трудно переоценить.
В отсутствии стратегии региональной интеграции Северный Совет выполнял функцию согласования взглядов правительств, парламентариев, гражданского общества и экспертов на пути и приоритеты развития сотрудничества между странами Северной Европы, помогая находить такие решения текущих проблем, которые отвечали запросам и настроениям широких кругов североевропейской общественности.
После присоединения к ЕАСТ, в рамках которой им удалось добиться ликвидации таможенных пошлин в торговле промышленными товарами, страны региона оказались перед серьёзным выбором дальнейшей стратегии действий. Они приняли политическое решение пойти по пути развития и углубления региональной североевропейской интеграции и определили её основные направления, которые были зафиксированы в основополагающем «Хельсинкском соглашении» 1962 года, которое стало юридической основой региональной интеграции на севере Европы и, одновременно, её «дорожной картой», действующей по настоящее время.
Что касается стран Центральной и Восточной Европы, включая Польшу и прибалтийские государства, то их новые политические элиты были озабочены прежде всего необходимостью обеспечить необратимость произошедших в их странах изменений и сохранить за собой политическую власть в своих странах. Средством достижения этих политических целей они выбрали присоединение к Западноевропейскому союзу, НАТО, ЕС и другим структурам Запада под лозунгами защиты от угрозы реставрации старых порядков, в которой, якобы, была заинтересована Российская Федерация.
Для того, чтобы отсечь возможное влияние России на развитие внутренних процессов в странах Прибалтики, их новые власти объявили её продолжателем Советского Союза, русскоговорящее население лишили политических прав, представляя его чуть ли не «агентом Кремля», и предъявили России территориальные претензии и требования финансовой компенсации за «советскую оккупацию», призванные сделать любой политический диалог с Россией максимально затруднённым.
Новые политические элиты прибалтийских государств рассчитывали опереться на экономическую мощь, политическое влияние ЕС и НАТО и солидарность между их государствами-членами при решении тех или иных спорных вопросов их отношений с Россией в свою пользу. Не меньшее значение имели надежды прибалтийских властей побудить Россию более внимательно прислушиваться к их требованиям и нуждам, используя приобретённые с вступлением в ЕС возможности реально влиять на динамику развития и глубину сотрудничества между ЕС и Россией. Страны-члены ЕС со своей стороны в принятии прибалтийских государств в состав ЕС увидели возможность расширить рынки сбыта для своей продукции, пополнить рынок труда людскими ресурсами новых стран-членов в условиях нарастания тенденций «старения» населения в странах ЕС, распространить на них своё политическое влияние.
Первоначальные политические цели большинства вступивших в ЕС государств на данном этапе развития интеграционных процессов в Европе, в основном, достигнуты. По мере углубления интеграции, расширения круга её участников, обретения ЕС не только растущей экономической мощи, политического влияния, но и определённого военного потенциала политические и экономические цели участия в интеграционных процессах в рамках ЕС различных государств-членов претерпевают известную эволюцию, заставляя часть из них задумываться над более эффективной защитой своих национальных интересов.
Особенности участия стран-членов в ЕС
Присоединившись к ЕЭС в основном по политическим соображениям, Великобритания не планировала отказываться ни от своей приверженности философии «фри трейдерства», ни от фунта стерлингов, ни от особых отношений со своими бывшими колониями. Она не присоединилась к Шенгенской зоне, не планирует входить в еврозону, сохраняет особую позицию по отношению к единой сельскохозяйственной политике, придерживается сдержанной позиции в отношении сотрудничества в рамках общей политики безопасности и обороны ЕС, отдавая явное предпочтение сотрудничеству в рамках НАТО, последовательно выступает против наращивания полномочий Брюссельской администрации.
Как многие считают, писал журнал «Экономист», ЕС в настоящее время «превратился в организацию свободной торговли, на чём настаивали англо-саксы»: «Британия желает добиться для себя привилегированного положения в европейском клубе, в котором она могла бы пользоваться режимом свободной торговли без соблюдения других обязательных правил для государств-членов».6
Лондон остаётся крупнейшим международным финансовым центром, обслуживающим потребности мировой, а не только европейской экономики и торговли. Доля сектора услуг в ВВП Великобритании значительно выше, чем у других государств-членов ЕС. Доходы страны во многом зависят от сохранения и укрепления этих миссий Великобритании в международном разделении труда, и не столько внутри ЕС, сколько в мировой экономике. Как известно, нынешнее правительство страны не исключает проведения национального референдума, касающегося дальнейшего пребывания Великобритании в Европейском Союзе.
После заключения «Хельсинкского соглашения» в 1962 году, и поныне служащим договорной основой североевропейской интеграции, в 1973 году членом ЕЭС наряду с Великобританией стала Дания. За год до того, как представители Дании и Норвегии подписали соглашения о вступлении в ЕЭС, сессия Северного Совета рекомендовала создать Совет министров северных стран (СМСС) — межправительственный орган «северного сотрудничества», который стал центром осуществления региональной политики и координации отношений северных стран с ЕЭС.
В связи с тем, что северные страны в рамках ЕАСТ ликвидировали таможенные пошлины в торговле промышленными товарами, присоединение Дании к таможенному союзу в рамках ЕЭС могло нанести существенный ущерб торговле этими товарами между ними. Сохраняя приверженность североевропейской интеграции, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция подписали в том же 1973 году соглашения с ЕЭС о создании «зон свободной торговли» промышленными товарами.
Вплоть до 1992 года, когда был подписан Маастрихтский договор, особых проблем совместимости субрегиональных интеграционных усилий северных стран с участием Исландии, Норвегии, Финляндии и Швеции в деятельности ЕАСТ и Дании в ЕЭС не возникало. В соответствии с этим договором, учредившим Европейский Союз, все страны-члены ЕЭС, включая Данию, брали на себя обязательства гармонизации законов, учреждения европейского гражданства, создания экономического и валютного союза. Полнокровное следование Дании этим положениям угрожало нанести серьёзный ущерб субрегиональному «северному сотрудничеству», в рамках которого уже был достигнут высокий уровень гармонизации национальных законодательств североевропейских государств.
Национальный референдум в Дании отверг присоединение страны к Маастрихтскому договору. Лишь после того, как версия договора, учитывавшая датские оговорки и условия, была одобрена саммитом ЕС в Эдинбурге 12 декабря 1992 года и поддержана национальным референдумом 18 мая 1993 года, Дания присоединилась к нему. Оговорки Дании касались общеевропейского гражданства, военного сотрудничества, введения единой валюты, взаимодействия в области юстиции и внутренних дел. Одновременно Дания взяла на себя обязательство не препятствовать развитию военного сотрудничества между странами — членами ЕС, согласилась поддерживать кредитно-денежную политику ЕЦБ. Участие в сотрудничестве в области внутренних дел и юстиции Дания обусловила правом не подчиняться органам ЕС, а руководствоваться решениями национальных политических институтов.
Подав заявку на вступление в ЕЭС в июне 1991 года, особые условия членства в ЕС оговорила для себя и Швеция. Она отказалась от участия в оборонных усилиях ЕС и добилась права сохранять близкие отношения с не входящими в ЕС северными странами. Шведы хотели сохранять свободу рук в экономической сфере и получить право присоединиться к валютному союзу в рамках ЕС тогда, когда Швеция сочтёт это необходимым. Она оговаривала для себя «адаптационную скидку» на взнос страны в общий бюджет ЕС с правом на вычет из него возвратных средств, получаемых странами-членами в виде сельскохозяйственных и региональных субсидий, потребовала от ЕС гарантий сохранения своего сельскохозяйственного производства на том же уровне, что и при вступлении в ЕС, а также права контролировать ввоз отдельных видов сельскохозяйственной продукции. Швеция настаивала на сохранении государственной монополии на торговлю алкоголем, а также на сохранении действующих в стране жёстких норм охраны окружающей среды, так как нормы ЕС в этой области были значительно мягче.7 Летом 1994 года договор между Швецией и государствами-членами ЕС, закрепивший особый статус страны в рамках Союза, был подписан.
1 января 1994 года, до формального присоединения к ЕС Финляндии и Швеции, между ЕС и Исландией и Норвегией было заключено Соглашение о создании Европейского Экономического Пространства (ЕЭП), позволившее исландцам и норвежцам в сфере действия ЕЭП обрести во многом как те же права, так и те же обязанности, что и юридические и физические лица ЕС, включая Данию, и в будущем — Финляндию и Швецию. Не будучи членами ЕС, Исландия и Норвегия стали участниками Шенгенской зоны, получили льготный таможенный режим и возможность участвовать в свободном перемещении услуг, капиталов и рабочей силы с другими странами-членами ЕС, расширять сотрудничество с ними в области научных исследований, образования, защиты окружающей среды, культуры, туризма, функционирования малого и среднего бизнеса. Они, наряду с другими северными странами, за исключением Финляндии, воздерживаются от вступления в зону евро. Вместе с тем, эти страны не получили права голоса при принятии решений в рамках ЕС, хотя при подготовке таких решений были предусмотрены консультации с ними. Особо чувствительные для Исландии и Норвегии сферы экономики были исключены из действия ЕЭП.
Подключение стран Северной Европы, экономика которых обладает высокой степенью конкурентоспособности, к более широким процессам европейской интеграции на тех условиях, на которых это случилось, не препятствует дальнейшему углублению субрегиональной интеграции или «северного сотрудничества». В результате «Северная пятёрка» стран стала восприниматься как ЕС, так и международным сообществом в целом как стабильная группа государств-единомышленников, тесное субрегиональное сотрудничество которых является неотъемлемой частью их долгосрочной внутриполитической и международной стратегии, в том числе и в рамках ЕС. Как известно, именно благодаря инициативе североевропейских государств появилось Северное измерение ЕС, преобразованное впоследствии в партнёрство ЕС, Норвегии, Исландии и России.
Все североевропейские государства, как члены ЕС, так и члены ЕАСТ, сумели не только сохранить достижения субрегиональной интеграции, но и создать условия для её дальнейшего углубления. Ограничив своё участие в оборонительных усилиях ЕС, Дания, Швеция и Финляндия совместно с другими северными странами заключили в 2010 году соглашение о северном сотрудничестве в сфере обороны.
Страны Северной Европы после присоединения Латвии, Литвы и Эстонии к ЕС приступили к активному экономическому освоению новых территорий и наращиванию своего присутствия в государствах Прибалтики, предпринимая шаги по вовлечению их в орбиту своего влияния. Можно предположить, что они со временем надеются трансформировать нынешнюю «Северную пятёрку» в восьмёрку, способствуя постепенной адаптации политических, экономических и социальных систем стран Прибалтики к североевропейским стандартам. Тем самым они могли бы преумножить преимущества тесного «северного сотрудничества», включив в его орбиту ещё три государства, и существенно нарастить политическое влияние и возможности группы более эффективно отстаивать как внутри ЕС, так и на международной арене общие или совпадающие интересы всех её членов.
Таким образом, наряду с укреплением франко-германской оси внутри ЕС существует Союз Бенилюкс, стремящийся консолидировано обеспечивать интересы входящих в него государств, сохраняются тесные интеграционные связи между северными странами-членами ЕС и Норвегией и Исландией, остающихся вне Союза, не желает полностью вписываться в интеграционные процессы Великобритания, руководство которой не исключает в будущем проведения референдума по вопросу о сохранении членства в ЕС, весьма специфическое положение занимают в Союзе не только страны Центральной, Восточной Европы и Прибалтики, недавно ставшие его членами, но и государства ЕС из Южной Европы, которые сталкиваются с нарастающим клубком экономических и социальных проблем.
Несмотря на не лучшие времена, которые переживает сегодня ЕС, планы его дальнейшего расширения за счёт государств, не отличающихся высоким уровнем экономического развития, а также активизации «Политики соседства» и «Восточного партнёрства», не могут не вызывать закономерных вопросов относительно мотивов и целей такой казалось бы лишённой логики и здравого смысла политики. Однако с логикой и смыслом в ней всё в полном порядке, по крайней мере с точки зрения высокоразвитых государств ЕС и их компаний.
Как известно, страны, претендующие на вступление в ЕС, должны соответствовать так называемым Копенгагенским критериям, важнейшими из которых являются наличие нормально функционирующей рыночной экономики, способной выдержать конкуренцию внутри единого рынка ЕС, приверженность целям политического, экономического и валютного союзов в рамках ЕС, готовность принять на себя весь массив действующих в ЕС нормативных документов и адаптировать своё внутреннее законодательство к действующему «правопорядку» Европейского Союза.
По оценкам Европейской Комиссии, совокупные затраты государств Центральной и Восточной Европы, присоединившихся к ЕС в 2004 и 2007 гг., на адаптацию только к экологическим стандартам ЕС составили на протяжении 10 лет 120 млрд. евро.8 Весьма затратным оказался процесс адаптации этих стран к «правопорядку» ЕС в целом, расходы на которую вынуждены были нести сами страны-кандидаты.
28 государств-членов ЕС существенно отличаются друг от друга по уровню экономического, социального и научно-технического развития, по размерам компаний и уровням их конкурентоспособности, по степени и глубине интегрированности в действующий в рамках ЕС экономический и валютный союз. Естественно, их способности в полной мере извлекать выгоды из присутствия на большом и ёмком рынке товаров, услуг, капиталов и трудовых ресурсов ЕС существенно разнятся.
Было бы явным преувеличением считать, что рыночная экономика стран Центральной, Восточной Европы и Прибалтики в момент вступления в ЕС была способна на равных конкурировать с ведущими экономиками Союза. В результате материальные и трудовые ресурсы, экономические потенциалы, рынки, территории и инфраструктура большинства этих стран, принявших на себя все обязательства государств-членов и правопорядок ЕС, оказались не только немедленно включёнными в сферу деятельности компаний высокоразвитых западноевропейских государств, служа дополнительными источниками их экономического роста, но и вынужденно обслуживая их потребности. Участвовать с ними на равных в конкурентной борьбе за использование этих ресурсов восточноевропейские экономики оказались неспособными.
Фактически путём расширения ЕС на Восток ведущие экономики Западной Европы без существенных затрат получили в своё распоряжение новые рынки сбыта, сферы приложения капитала, огромные резервы обученных, образованных и дешёвых трудовых ресурсов и право на их использование, доступ к природным ресурсам новых государств-членов, возможность использовать их территории и инфраструктуру для создания транзитных транспортных коридоров и благоприятной среды для деятельности государств и компаний европейского интеграционного ядра. Следует подчеркнуть, что все эти возможности были предоставлены государствам-членам ЕС по инициативе самих стран-кандидатов, а адаптация к правилам и стандартам ЕС производилась за их же счёт.
Вновь вступившие в ЕС страны Центральной, Восточной Европы и Прибалтики очень скоро оказались на периферии интеграционной динамики внутри ЕС. Иными словами, наиболее развитые экономики стран-членов ЕС в полном соответствии с законами рыночной экономики весьма быстро и эффективно включили новых членов в общее экономическое пространство ЕС, которое в течение десятилетий приспосабливалось для обслуживания потребностей и интересов компаний развитых экономик.
Надежды этих новичков ЕС на то, что они получат от своих западных партнёров в рамках ЕС бескорыстную, близкую к филантропической экономическую и финансовую помощь исключительно для преодоления их отсталости и повышения конкурентоспособности их компаний вместо того, чтобы вкладывать огромные средства для хозяйственного освоения новых территорий и приспосабливать их под свои нужды, не оправдываются. Господствующие позиции во многих отраслях экономики стран Центральной и Восточной Европы и Прибалтики заняли ведущие компании западноевропейских государств. Европейская комиссия, используя имеющиеся у неё полномочия, обеспечивает сохранение и преумножение благоприятных экономических, социальных и иных условий для ведущих экономических игроков на рынках ЕС.
В условиях, когда интеграционные процессы между государствами-членами ЕС не могут развиваться на одинаковых скоростях в силу больших различий между уровнями развития некоторых новых и старых членов ЕС, и по причине продолжающегося процесса расширения ЕС за счёт не самых развитых европейских государств, тенденция закрепления за многими новыми странами-членами ЕС роли ресурсной базы и интеграционной периферии будут только укрепляться. Эта так называемая разноскоростная интеграции в рамках ЕС начинает обретать организационные формы. В результате становится всё более сложно говорить о сохранении и расширении сферы общих или совпадающих интересов всех стран-членов ЕС. Для некоторых из них проблема эффективной защиты национальных интересов в рамках ЕС превращается в актуальную задачу.
Добившись существенного расширения экономического пространства ЕС с унифицированными правилами игры на нём за счёт приёма в Евросоюз значительного числа государств Центральной и Восточной Европы, ведущие страны ЕС решили продолжить столь выгодный для них курс с помощью европейской политики соседства и программы «Восточное партнёрство». В начале 2000-ых годов появилась концепция «нового партнёрства», которая нашла своё воплощение в предложении тогдашнего Председателя Европейской комиссии Романо Проди создать по будущим внешним границам ЕС «кольцо друзей», которые могли бы разделить с ЕС «всё, кроме институтов».9
Имелся в виду курс на приобщение соседних государств к политической и экономической интеграции с ЕC путём постепенного внедрения в их законодательство комплекса правовых норм Евросоюза, однако без предоставления этим странам полноправного членства и права участия в принятии решений. Нетрудно заметить, что «друзьям» ЕС, как и ранее новым государствам-членам из числа восточноевропейских стран, предлагалось добровольно пополнить общее экономическое пространство Евросоюза своими ресурсами, распространить на свою территорию действующий в ЕС порядок и де-факто полномочия его органов, но при этом, в отличие от полноправных членов, отказаться от участия в процессе принятия решений по вопросам, которые самым непосредственным образом могут затронуть их экономические интересы и государственный суверенитет.
По мере внедрения во внутреннее законодательство стран-соседей правовых норм ЕС предполагается постепенно «открывать» для них внутренний рынок Евросоюза и поэтапно приобщать «друзей» к режиму свободного движения капиталов, товаров, услуг и трудовых ресурсов, к политике ЕС в сфере энергетики, транспорта, окружающей среды, внутренних дел и юстиции и других отраслях. В реальности речь идёт не столько об открытии для них рынков ЕС, сколько о создании для государств-членов ЕС и их компаний более широких возможностей оперировать в экономическом пространстве «друзей-соседей» как в своём собственном.
Хотя ЕС требует от стран-кандидатов завершения внутренних реформ до формального вступления в члены Евросоюза, а от «кольца друзей» — внедрения правопорядка ЕС по собственной воле, собственными усилиями и за свой счёт в процессе сотрудничества с его органами, суть подобной политики ЕС остаётся неизменной – дальнейшее расширение полномочий органов ЕС теперь уже на территорию «друзей» и необременительное наращивание экономического пространства для деятельности государств-членов ЕС и их компаний на этих территориях в соответствии с нормами, действующими в ЕС. Бывший премьер-министр Украины Азаров заявлял, что адаптация украинского законодательства и практики к существующим внутри ЕС порядкам обошлась бы стране в 160 млрд. долларов. Тем не менее, ЕС не планирует предоставлять «друзьям» право участвовать в принятии решений по вопросам, способным прямо затронуть их судьбы и суверенные права.
Расчёты получить для западноевропейских компаний новые рынки сбыта, сферы приложения капитала, природные, материальные и людские ресурсы «друзей-соседей» путём «ползучего» распространения на них внутренних порядков ЕС существенно отличаются от прежних силовых методов достижения тех же целей в зависимых государствах, однако их экономическая сущность и последствия для государств-объектов такой политики существенно не меняются. В этом контексте нетрудно понять высочайшую степень заинтересованности ведущих государств-членов ЕС в практическом осуществлении этой политики в государствах-соседях политически корректными методами с использованием риторики «общих ценностей», прав человека, демократических свобод и т.п., не брезгуя при необходимости и иными методами, как это произошло на Украине.
Общее экономическое пространство между ЕС и Россией?
В 2005 году была одобрена «дорожная карта» создания общего экономического пространства (ОЭП), то есть открытого и интегрированного рынка ЕС и России, однако содержание столь широкой и неопределённой характеристики рынка, к которому стороны выразили взаимное желание двигаться, не раскрывалось.
В отличие от Европейского экономического пространства (ЕЭП), созданного ЕС с некоторыми странами-членами ЕАСТ в 1992 году, о необходимости обеспечения в рамках ОЭП свободы движения капиталов, лиц, услуг и товаров в «дорожной карте» ничего не говорилось. В ней также прямо не декларировалась необходимость приведения внутреннего законодательства и хозяйственной практики России в соответствие с действующим в ЕС «правопорядком», как в случае с «друзьями-соседями». Формирование ОЭП с Евросоюзом ставило перед Россией, как элегантно выразились авторы учебника «Европейская интеграция», «несколько крупных задач, схожих по содержанию и масштабу с теми реформами, которые проводились странами ЦВЕ (Центральной и Восточной Европы) накануне их вступления в ЕС».10
Вместе с тем, не вызывает сомнений, что ЕС в рамках ОЭП с Россией не намерен отказываться от действующего внутри Союза правопорядка или менять его в угоду её интересам. Он рассчитывает в ходе различных форм взаимодействия в области совершенствования государственного управления и в экономической сфере, включая отраслевые диалоги и действующие в их рамках рабочие группы между российскими министерствами и профильными управлениями и генеральными директоратами Европейской Комиссии (ЕК ЕС), добиваться постепенного внедрения законов, норм и стандартов ЕС в законодательство России и в её хозяйственную практику. Совершенно очевидно, что практическое создание ОЭП между Россией и ЕС не может быть реализовано до тех пор, пока ЕС не достигнет этой цели.
На постсоветском пространстве одновременно развиваются процессы как интеграции, так и дезинтеграции, сочетание которых придаёт причудливую конфигурацию экономическим, социальным и политическим явлениям на нём. На этом пространстве существуют союзное государство России и Беларуси, Таможенный союз, ЕврАзЭс, ОДКБ, предпринимаются попытки создать широкую зону свободной торговли и в перспективе — Евразийский союз. Россия не может не учитывать специфические особенности существующей на нём ситуации при выстраивании своих отношений с ЕС.
На этом пространстве де-факто уже существует безвизовый режим, путь к которому в интеграционных объединениях Европы был весьма долгим. Среди постсоветских государств господствующей тенденцией является их выход из бывшего единого правового пространства и переход к национальным системам законодательства, которые отдаляются друг от друга. Уровень развития рыночных отношений и политических систем в них, в том числе в России, Казахстане и Белоруссии, различен, что является серьёзным препятствием на интеграционном пути. В них продолжаются политические, экономические, социальные и культурные преобразования, однако об их синхронизации речи пока не идёт.
Весьма сложным и нередко болезненным является процесс согласования в интеграционных объединениях общей внутренней и внешней политики и политики безопасности и обороны, сотрудничества юридических и правоохранительных органов. На постсоветском пространстве существует Организация договора коллективной безопасности, осуществляется тесное взаимодействие юридических и правоохранительных органов в рамках СНГ.
Опыт интеграционных процессов в различных частях Европы свидетельствует о важности взаимного признания дипломов на различных уровнях образовательного процесса. Единое образовательное пространство, существовавшее в СССР, ещё не полностью разрушено в настоящее время. Сохраняются традиционные научные связи между национальными академиями наук, входившими в состав единой академии, и их учёными, что создаёт благоприятные предпосылки для развития научного сотрудничества между ними в рамках будущих интеграционных объединений.
На громадном постсоветском пространстве в советские времена по единым стандартам была создана сеть железных дорог, трубопроводов и иных транспортных коммуникаций, единая энергосистема со сходными или едиными техническими требованиями, продолжают существовать прежние связи и взаимодействие между промышленными предприятиями.
В современных условиях, когда Россия является членом Таможенного союза с участием Казахстана и Белоруссии, учреждение ОЭП между ЕС и Россией вряд ли осуществимо на тех основаниях, на которых готов его строить Европейский Союз. Поэтому представляется более перспективной и практически осуществимой идея создания зоны свободной торговли между ЕС и создаваемым Евразийским союзом. Такое предложение в адрес ЕС уже сделано.
Список литературы
1. Воронков Л.С. Интеграционные процессы на севере Европы. Глава в учебнике «Европейская интеграция» под редакцией Ольги Буториной. Москва, 2011, стр. 614-633
2. Воронков Л.С. О многообразии интеграционных процессов в Европе. «Вестник МГИМО-университета, № 4(31), 2013, стр. 98-105
3. «Европейская интеграция» под редакцией Ольги Буториной. Учебник. Москва, 2011, стр. 125-128
4. Лев Воронков. Страны Северной Европы, «Северное измерение» и Россия. Научно-координационный совет по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России. Аналитические записки, Выпуск 1 (41), февраль 2009, стр. 4, 7-9
5. Воронков Л.С. О многообразии интеграционных процессов в Европе. «Вестник МГИМО-университета,№ 4(31), 2013, стр. 100
6. Goodbye Europe. A British exit from the European Union looks increasingly possible. It would be a reckless gamble // The Economist. – December 8th — 14th , 2012, P. 15
7. Кулябина Л.Н. Швеция в современном мире. Дипломатическая академия МИД России. Москва, «Научная книга», 2005, стр. 77-78
8. «Европейская интеграция» под редакцией Ольги Буториной. Учебник. Москва, 2011, стр. 369-370
9. «Европейская интеграция» под редакцией Ольги Буториной. Учебник. Москва, 2011, стр. 520
10. «Европейская интеграция» под редакцией Ольги Буториной. Учебник. Москва, 2011, стр. 554
Об авторе
Воронков Лев Сергеевич — доктор исторических наук, профессор Кафедры европейской интеграции, ведущий исследователь Центра североевропейских и балтийских исследований МГИМО (У) МИД России