Интервью с Директором Информационного бюро
Совета Министров северных стран в Санкт-Петербурге
Микой Бёдекером
Известный теоретик международных отношений Амитай Этциони писал: «В Европе нет другого такого региона (и немного их существует в мире), где культура, традиции, язык, этническое происхождение, политическая структура и религия — все «фоновые» и идентифицирующие элементы — настолько же близки, как в северном регионе». Разумеется, Этциони имел в виду не все балтийские страны, а лишь те, что входят в Северное сотрудничество, возможно, с добавлением северной Германии.
Как выросла организация, которую Вы представляете в Петербурге?
Исторические корни Северного сотрудничества уходят в глубокое прошлое, ко временам викингов. Народы региона находились в тесном взаимодействии, прежде всего, по причине отсутствия языкового барьера – все говорили на одном языке, на том языке, на котором сегодня говорят только в Исландии. Другая важная причина – сходство общественных структур и личная свобода и равенство большинства людей. Это были демократические сообщества. Самый старый действующий парламент мира – исландский Альтинг. Тинги (парламенты, которые имели и судебные функции) были, конечно, не только в Исландии, но и во всех странах Севера. Свободные мужчины встречались на тинге и решали общественные проблемы. И впоследствии – в Средневековье – в Северных странах не было крепостного строя, с непродолжительным исключением при Кристиане IX в Дании. Люди всегда имели право обратиться непосредственно к королю с конкретной просьбой. Когда Эстония и Ливония были в составе Швеции, недовольные из этих провинций ездили в Стокгольм на аудиенцию к королю. В остальной Европе нельзя было и помышлять о том, чтобы обычный человек мог обратиться к монарху. Эти старинные демократические традиции Северных стран нам очень дороги.
И в близкие к современности времена мы видим, что правовые системы государств были, практически, одинаковы. Так, например, Финляндия, будучи Великим княжеством в составе Российской империи, сохранила шведское законодательство. Некоторые правовые институты возникли в странах Северной Европы. Так, институт омбудсмана впервые появился в Швеции, и теперь это шведское слово вошло во многие языки. Все Северные страны – лютеранские, то есть близки друг другу и в конфессиональном отношении.
После Второй мировой войны назрела необходимость институционализации межгосударственного сотрудничества, то есть закрепления на межгосударственном уровне того взаимодействия, тех человеческих контактов, которые имели место в реальной жизни. В 1952 году был образован Северный совет, который является органом парламентского сотрудничества. Первоначально в него входили Дания, Исландия, Норвегия и Швеция. В 1955 году к ним присоединилась Финляндия. К 1955 году сложился и Северный паспортный союз, который обеспечивал свободу перемещения и проживания граждан Северных стран на их территориях.
В начале 1980-х годов, когда я ехал из Дании в Швецию, мне как-то «повезло» – меня попросили предъявить удостоверение, подтверждающее, что я – «северный гражданин». Вообще же проверка документов на внутренних границах была большой редкостью.
Следующим важным шагом на этом пути стало присоединение в 1996 году всех Северных стран к Шенгенскому соглашению. Это был принципиальный вопрос – сохранить Северный паспортный союз и принять консенсусное решение в отношении к Шенгенскому соглашению.
Но задолго до того – в 1971 году – в рамках Северного сотрудничества возник еще один ключевой институт – Совет министров Северных стран. Конечно, и ранее органы исполнительной власти имели возможность взаимодействовать друг с другом по горизонтали, минуя дипломатические каналы. В свое время я работал в МИД Финляндии, и если у профильного финляндского министерства был вопрос к коллегам, например, во Франции, то этот вопрос адресовался через нас, то есть через МИД. Дальше нота шла на Кэ д’Орсе и только оттуда – адресату. Ответ следовал аналогичным образом. Но между ведомствами Северных стран и до 1971 года подобное общение велось напрямую, как это делается сейчас в Европейском союзе. Такое общение облегчалось результатами огромной работы, которая велась с начала XX века по гармонизации законодательства Северных стран. Интересно, что даже в тех случаях, когда дипломатические ноты направлять всё же приходилось, обходились без ритуальных формулировок вежливости – сразу переходили к сути вопроса.
Если повседневное взаимодействие между министерствами и ведомствами Северных стран уже до 1971 года осуществлялось таким образом, зачем потребовалось учреждать Совет министров?
Интенсивность взаимодействия породила условия для синергии усилий. Там, где такая синергия возможна, – а это, как правило, проекты с участием не менее трех партнеров, – и должны подключаться министры. Совет министров работает там, где участвуют, по меньшей мере, три из пяти государств-членов. Точнее говоря, не Совет министров, а одиннадцать Советов министров. Нет совета министров обороны, нет совета министров иностранных дел, и с 1998 года нет совета министров транспорта. Формально не существует и совета премьер-министров, хотя, конечно, они регулярно встречаются. Главы МИД и обороны также проводят регулярные консультации, но за пределами Совета министров Северных стран. Кроме того, каждый год страна-председатель в Совете министров Северных стран проводит саммит на уровне глав правительств. В 2013 году такой форум был посвящен болезненной в условиях кризиса проблеме безработицы, занятости и развитию рынка труда. И в рамках этого ежегодного форума генеральный секретарь Совета министров Северных стран представляет вновь разработанные программы сотрудничества.
Какова дальнейшая судьба Северного совета?
Раньше парламентский секретариат был в Стокгольме. Сейчас все секретариаты – в Копенгагене: секретариат Совета министров, секретариат Северного совета и в том же здании секретариат Северного культурного фонда. Это обеспечивает плотное рабочее взаимодействие. Зачастую не надо даже ничего писать – можно встретиться во время обеда и обсудить интересующий вопрос. Это компактная и довольно эффективная структура. Во всех трех секретариатах в Копенгагене – около ста сотрудников.
Кроме того, есть бюро Совета министров в Таллине, Риге и Вильнюсе, а также Информационные бюро в Санкт-Петербурге и Калининграде. Бюро в странах Балтии имеют дипломатический статус. Наименование «Информационное бюро» сегодня уже устарело, потому что наша работа выходит за рамки предоставления информации и носит, прежде всего, проектный характер. В силу реализации программы повышения уровня компетентности и сетевого сотрудничества наши проекты требуют одобрения финансирования в штаб-квартире в Копенгагене. До одного миллиона датских крон – генеральным секретарем, больше – комитетом по делам сотрудничества Северных стран. Наш проектный годовой бюджет составляет около 20 миллионов датских крон в год, то есть чуть больше ста миллионов рублей.
Если мы начинаем переводить в рубли, то хотелось бы понять, как вырабатываются проекты с российским участием. Наша страна, по понятным историческим причинам, не входит в Совет министров Северных стран. Но Ваша организация присутствует в России и реализует здесь проекты. Пожалуйста, приведите наиболее яркие примеры таких проектов.
В 1995 году, когда наша работа здесь только начиналась, знаний о Северных странах было меньше. Поэтому мы занимались, прежде всего, предоставлением информации – организовывали семинары, конференции, проводили языковые курсы, распределяли небольшие гранты для ознакомительных поездок в ту или иную Северную страну. В 1998 году, когда в России разразился кризис, в секретариате в Копенгагене был рассмотрен вопрос о перспективах работы. В результате обсуждения признали целесообразным перейти к организации деятельности по проектам. То есть не так, как раньше – встретились на семинаре, приятно поговорили и разъехались до новой встречи уже на какую-то другую тему. При разработке проектов мы стремимся избегать дублирования деятельности других организаций – СГБМ, СБЕР или Евросоюза.
Мы много работаем в рамках партнерств Северного измерения, куда Россия входит как полноправный партнер. Так, Партнерство Северного измерения в области общественного здравоохранения и социального благосостояния большое внимание уделяет борьбе с ВИЧ/СПИД. Там есть проект по предотвращению распространения ВИЧ /СПИД в местах лишения свободы. В его рамках сотрудники УФСИН и других правоохранительных органов, в частности, знакомятся с тем, как поставлена соответствующая работа в Северных странах. Финансирование данного проекта со стороны Совета министров Северных стран составляет приблизительно 70%, а 30% – российское софинансирование.
Также ведется активная работа в рамках Партнерства по культуре. Само это партнерство было осно- вано в 2010 году в Петербурге при непосредственном участии Совета министров Северных стран. Интересно, что штаб-квартира партнерства находится в Копенгагене в нашем секретариате.
Еще одно важное направление нашей работы – реализация проекта борьбы с торговлей людьми. Проект начинался с трудом. Были представители России, стран Балтии, Северных стран. Поначалу явно ощущался дефицит доверия между профессионалами. Более того, все контакты шли через столицы. Такой способ взаимодействия, мягко говоря, не оптимален. Если имеется проблема на линии Выборг – Лаппеенранта, то зачем ее решать через Хельсинки и Москву? По мере реализации проекта участники ближе узнавали друг друга, вникали в повседневную деятельность коллег. Практическое сотрудничество порождало взаимное доверие. Зачастую специалисты из Северных стран даже выражали удивление той откровенностью в обмене информацией и оценками, которая стала характерна для российских представителей. В частности, их финские коллеги получили немало ценных оперативных подсказок. И когда этот проект завершился (завершилось финансирование со стороны Совета министров Северных стран), сотрудничество в борьбе с торговлей людьми продолжилось по инициативе финской стороны.
Финансовые возможности Совета министров Северных стран ограничены. Поэтому мы видим свою задачу в том, чтобы инициировать международное взаимодействие на общественно значимых направлениях, помочь такому взаимодействию набрать обороты, когда его полезность становится очевидной и поиск дальнейшего финансирования уже не является трудной проблемой. Совет министров Северных стран берет на себя функцию катализатора международного сотрудничества. Осенью 2013 года мы проведем конференцию
по противодействию торговле людьми, на которой будут подведены итоги работы, обобщен накопленный опыт и подготовлены рекомендации по участию Совета министров Северных стран в деятельности по данному направлению.
Еще один наш проект – «Экономика здравоохранения – государственно-частное партнерство». В России и Северных странах мы искали и нашли профессионалов, работающих в данной области, с целью организации обмена опытом и внедрения эффективных схем и технологий предоставления медицинских услуг. Органы государственной власти города Санкт-Петербурга в настоящее время заинтересованы в изучении опыта государственно-частного партнерства в здравоохранении в Северных странах. В мае состоялась завершающая конференция этого проекта, на которой партнеры подвели итоги и наметили перспективы.
В реализации данного проекта мы столкнулись с интересным феноменом, когда уровень вовлеченности и заинтересованности партнеров благодаря слаженной работе существенно вырос за достаточно короткий срок – с сентября 2012 по май 2013 года. Большой вклад в проект внесли Комитет по здравоохранению и Комитет по внешним связям, Высшая школа менеджмента, которые правильно определили целевые группы и пригласили их к участию, к обсуждению, профессиональным дискуссиям и спорам.
Мы планировали, что за период реализации проекта нам удастся вовлечь в сотрудничество, как минимум, 20 активных участников-партнеров в Санкт-Петербурге – представителей коммерческих и государственных медицинских учреждений, управленцев-служащих, малый и средний бизнес, юристов, экономистов. В результате тех, кто принял участие в группах обмена опытом в поездках в Стокгольм, Хельсинки и Лаппеенранту, Копенгаген и Оденсе оказалось 103 человека.
Аналогично выглядят и результаты для партнеров из Северных стран. Наши скромные пожелания найти 20 представителей, которые хотели бы совместно работать в сфере экономики здравоохранения с петербургскими коллегами, превратились в 64-х заинтересованных участников из Швеции, Финляндии и Дании.
Такие итоги – в пять раз и втрое превышенные ожидания – отразили не только тот факт, что Санкт-Петербург имеет большой потенциал в этой сфере, но и то, что петербургские партнеры были оценены коллегами стран Северной Европы как увлеченные, многообещающие и отвечающие современным требованиям профессионалы. Обмен мнениями шел между представителями государственной и частной медицины, врачами, преподавателями ВУЗов, архитектурными бюро, строящими современные центры здравоохранения, всеми, кто счел своим долгом поделиться опытом и осознал, как многое дает новое полученное знание. Только за две последующие недели после финальной конференции в мае три профильные делегации Северных стран дополнительно посетили Санкт-Петербург, а две петербургских – Финляндию. Мы гордимся такими проектами, потому что они доказывают – у сотрудничества есть все основания для будущего.
Совет министров Северных стран ведет интенсивное сотрудничество с правительством Санкт-Петербурга в социальной сфере в целом. Еще в 2007 году был подписан соответствующий меморандум, в рамках реализации которого петербургские специалисты имеют возможность знакомиться с опытом Северных стран. Например, в 16 из 18 административных районов Петербурга действуют Центры помощи семье и детям. Они работают на основе того опыта, который был накоплен в Северных странах. Многие из тех проблем, которыми Северные страны столкнулись достаточно давно, теперь актуальны и в России.
Еще один проект, реализуемый по инициативе Санкт-Петербурга, – брендинг. Городские власти интересует, каким образом Петербург может подключиться к туристическому кольцу Хельсинки – Стокгольм – Таллин, с которым Петербург имеет паромное сообщение, а туристы могут без визы находиться в городе в течение 72 часов. Соответственно, опыт брендинга этих городов для Петербурга важен. Например, Таллин был культурной столицей Европы 2011 года, Хельсинки – мировой столицей дизайна 2012 года, Стокгольм – зеленой столицей Европы 2010 года.
Есть Совет государств Балтийского моря, есть Совет Баренцева/Евроарктического региона, Арктический совет, Совет министров Северных стран. С 2009 года существует механизм регулярных встреч между этими четырьмя межправительственными региональными советами. Довольно часто можно слышать, что Балтийской регион, Север Европы — самый развитый в мире регион в плане реализации интеграционных процессов, образцовый регион. При этом нередко констатируется дублирование деятельности, но ничего аналитически конкретного на сей предмет, кажется, не опубликовано. Насколько проблема преодоления дублирования актуальна в Вашей деятельности? А может быть, бывает позитивное дублирование, бороться с которым не следует?
Думаю, что проблема не в дублировании деятельности как таковом. Проблема в дублировании расходования средств, которых, как правило, не хватает. Зачем тратить деньги на что-то такое, что кто-то другой уже делает? Если, конечно, подобные траты не повлекут за собой и дополнительные результаты. Когда мы реализуем проекты в одной и той же сфере (например, с СГБМ – по борьбе с трафикингом), мы стремимся выстраивать работу таким образом, чтобы не было конкуренции. Другой пример, с апреля мы реализуем проект по возобновляемой энергетике в Мурманске. Когда мы его создавали, то консультировались с секретариатом СБЕР. (Хотел бы упомянуть, что у нашего представительства в Петербурге есть контактные центры в Мурманске, Архангельске и Петрозаводске.) Они тоже вкладывают свои средства в этот проект, в ту часть, где работают норвежцы. Так что там, где это возможно, мы делим проекты с другими организациями.
Таким образом, если где-то возникает перспектива дублирования, то это стимулирует Вас к координации?
Да. Мы стремимся координировать собственные усилия с коллегами из других организаций, а также подключаться к их проектам, так как в итоге будем располагать результатами этих проектов. Вы хорошо знаете проект СГБМ SEBA. Но, наверное, не знаете, что тот человек, который курирует этот проект, работает в нашем Информационном бюро в Калининграде. Соответственно, СГБМ дополнительно не надо снимать офис в этом городе. И в таком «дублировании» мы не только не видим проблемы, но, наоборот, считаем его весьма и весьма полезным. В том числе потому, что имеем возможность пользоваться результатами работы по проекту SEBA. Это и есть синергия.
Другой пример синергетического эффекта это уже упоминавшийся секретариат Партнерства по культуре Северного измерения. Куратор этого партнерства – сотрудник секретариата Совета министров Северных стран. При этом в течение трех первых лет существования Партнерства оно не имело собственного бюджета, и именно секретариат СМСС вкладывал в него по миллиону датских крон в год. А Партнерство по здравоохранению Северного измерения в течение целого ряда лет располагается в секретариате СГБМ в Стокгольме.
Но если посмотреть шире, то эффекта синергии мы добиваемся и в наших совместных проектах с Евросоюзом по приграничному сотрудничеству с Северо-Западом России, а также в двух совместных проектах с Советом Европы. Один из проектов с СЕ направлен на продвижение принципов эффективного государственного и муниципального управления в рамках соответствующей стратегии Совета Европы, куда Россия входит как полноправный участник. Другой проект с СЕ – NotaBENe. Раньше у нас был проект Baltic Euroregional Network – «Балтийская сеть еврорегионов» (BEN). NotaBENe – его продолжение, нацеленное на экономическое развитие приграничных регионов. Известно, что они не всегда экономически успешны. Наша задача – попытаться представить, как бизнес, власть, а также образовательные учреждения могли бы взаимодействовать в разработке экономических инициатив.
Когда представительство Совета министров Северных стран открылось в Петербурге, Россия была страной с ограниченными ресурсами. Прошли годы, и финансовые возможности Российской Федерации изменились даже не количественно, а качественно. Одним из следствий таких перемен является, зачастую паритетное, софинансирование международных проектов. Конкретизируйте, пожалуйста, какова в проектах, которые СМСС реализует вместе с теми или иными российскими субъектами, доля российского финансового участия и какова тенденция?
С 2007 года Совет министров Северных стран не может одобрить совместные с Россией проекты, в которых доля российского финансирования меньше 30%. В 2011 году был подписан меморандум о взаимопонимании с Министерством образования и науки РФ (первый такой документ с российским федеральным ведомством), в котором записано, что проекты финансируются из расчета 50 на 50. Зимой 2013 года прошел конкурс заявок российских вузов и вузов Северных стран, а в апреле состоялось заседание совместной рабочей группы, определившей проекты сотрудничества, которые будут финансироваться на паритетной основе.
Разработан проект основных направлений сотрудничества СМСС и Российской Федерации с 2014 года, который рассматривался российской стороной – в полпредстве Президента РФ в СЗФО, в администрациях губернаторов регионов СЗФО и в Министерстве иностранных дел России. Но, подчеркну специально, это внутренний документ Совета министров Северных стран, который в октябре 2013 года будет представлен на утверждение сессии Северного совета.
Означает ли это, что начиная с 2014 года вся работа СМСС в России будет финансироваться на паритетной основе?
Такая перспектива сейчас рассматривается, обсуждается. Но в отношении неправительственных и некоммерческих организаций принцип паритета не обязателен. Здесь софинансирование может быть и менее 30%. По крайней мере, пока.
Возьмем некий крайний пример — дети-инвалиды, может быть — какая-то музыкальная или художественная группа, может быть — спортсмены. По такому выраженно социальному направлению СМСС будет игнорировать принцип 50 на 50?
У нас есть отдельная конкурсная программа сотрудничества с некоммерческими организациями, принятая в 2007 году. Например, прошедший в апреле в Петербурге очередной форум НПО Балтийского региона софинансировался 50 на 50 Советом министров Северных стран и российскими партнерами. Но по упомянутой программе возможно и финансирование проектов со стороны СМСС выше 70%. Здесь основные направления – социальная сфера, экология и культура.
В контексте сотрудничества с НКО, имелись ли у Ваших партнеров в России в последнее время проблемы с контролирующими органами?
Пока всё идет так, как и шло раньше. Мы не видим снижения интереса к нашей программе. Например, в рамках весеннего конкурса мы получили 22 заявки, из которых 11 были отобраны для финансирования.
В этой связи хотел бы подчеркнуть, что наше сотрудничество с российскими регионами строится таким образом, что в одном и том же проекте зачастую участвуют НКО и органы местной власти нескольких стран.
Получается, что сама структура сотрудничества носит взаимопрозрачный и доверительный характер?
Да, конечно. Могу с удовлетворением констатировать, что количество заявок российских НКО на гранты в этом году не уменьшилось. Снижения интереса нет, и приоритетными направлениями остаются социальная сфера, экология и культура.
В 1997 году премьер правительства Финляндии Пааво Липпонен выступил с обновленной интерпретацией такого сложного понятия, как «северная кооперация», предложив сформировать союз, куда войдут страны Скандинавии, Финляндия, новые государства Прибалтики, а также северные районы России, США и Канады. Идея Липпонена нереалистична прежде всего потому, что уровень и качество интеграции, достигнутые в Северной Европе в послевоенный период, предполагают близость основных общественных параметров. И всё же, как говорят русские, во всякой шутке есть доля шутки. На Севере Европы, особенно в образованных сообществах, имеют место сложносоставные идентичности. Например, этнический швед чувствует себя подданным Швеции, человеком Севера Европы, у него есть идентичность Евросоюза, почти тождественная в его сознании европейской. Структура этой совокупности идентичностей динамична. Как Вы полагаете, имеет ли тенденцию к территориальному расширению идентичность Северных стран? В каком соотношении сегодня, в условиях кризиса Евросоюза, находятся в Ваших странах идентичность стран Северной Европы и европейская идентичность как таковая?
Чтобы человек почувствовал себя европейским гражданином, требуется время. Мои предки из Европы, а не из Финляндии. Соответственно, у меня всегда имелось некое представление о европейском влиянии. Но многие люди в Северных странах, люди моего поколения, несмотря на то, что Швеция и Финляндия скоро уже два десятилетия входят в Евросоюз, вряд ли обрели европейскую идентичность. Новое поколение – да, оно имеет возможность путешествовать, учиться в университетах Италии, Испании, Германии, Греции, Франции. Им легче воспринимать мир другими глазами.
Идентичности это частично выдуманные, искусственные конструкты. Кто есть европеец? Кто северянин? У кого балтийская идентичность? Ведь балтийские страны существенно отличаются друг от друга. Совет министров Северных стран имеет свои бюро и в Латвии, и в Литве, и в Эстонии – в том числе потому, что идентичность этих стран различна. Их языки различаются очень существенно. Неоднородна и конфессиональная принадлежность.
Что же касается идеи Пааво Липпонена, то ее воплощение в некоторой степени произошло в Арктическом совете и в Партнерствах Северного измерения. Но еще большее расширение интеграции на Севере упирается в отсутствие для этого практического интереса.
Раньше интересно было создавать новые организации, потому что люди редко путешествовали. А если отправлялись в путешествие, то на две недели или хотя бы на неделю. Сейчас люди ездят, например, в Брюссель дважды в неделю – они уже даже не хотят там ночевать.
Иногда простым гражданам легче встречаться и даже объединяться в какую-то организацию, чем политикам. Есть такая книга Гуннара Веттерберга «Объединенная федерация Северных стран» (The United Nordic Federation), на которую простые люди реагировали гораздо оптимистичнее, чем политики. Политики задавались вопросами: как это делать, когда разные валюты, когда семь языков, когда три страны входят в НАТО, три страны входят в Евросоюз, как быть с различиями в форме правления, где будет столица и так далее. В общем, политикам слишком много забот.
Сегодня, в условиях глобального мира, людям гораздо легче встречаться друг с другом, поддерживать контакты. Можно видеть разные страны, общаться по телефону, по интернету. Страны, которые раньше были далеко, теперь доступны. Помню, когда мы в молодости катались по Финскому заливу (у дедушки и бабушки была там дача), я знал, что на юге – Эстония, но туда не попасть. Теперь всё стало гораздо доступнее. Правда, из-за этой доступности люди стали менее любознательными. Чем лучше мы будем знать друг друга, тем лучше будет развиваться экономика, благополучие перестанет быть уделом только избранных стран.
Когда Россия была за «железным занавесом», жизнь в Финляндии можно было сравнить с жизнью на острове. Мы были далеко от Европы. В первый раз, когда я отправился в Копенгаген – еще паромом и поездом, потому что студенту самолетом было очень дорого, – я ехал на континент.
Глобализация изменила нашу жизнь. Мои родители пользуются скайпом – мы созваниваемся, видим друг друга. А в прежние времена звонить из Финляндии за рубеж было не принято, потому что дорого. Зато мы писали письма, которые останутся будущим поколениям. К сожалению, от наших разговоров по скайпу им не останется ничего.
Мир развивается, мы можем поддерживать контакты и делать что-то общее для общей пользы. Наша функция здесь, в Петербурге, быть катализатором таких дел.
Григорий Потапов,
специально для «Янтарного моста»
18 ЯНТАРНЫЙ МОСТ. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ. 2013. № 3 (11)