Л.С. Воронков
Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России
В настоящей статье утверждается, что общепринятых стандартов интеграции для любых стран, вне зависимости от особенностей их экономического положения и развития, а также от характера согласованных ими целей, которых они стремятся достичь средствами интеграции, не существует. Цель создания в ЕС единого внутреннего рынка предопределила инструментарий европейской интеграции, характер и полномочия институтов, с помощью которых она осуществляется. Автор утверждает, что выстраивание интеграционных процессов по образу и подобию ЕС на постсоветском пространстве в целом, и в рамках ЕАЭС – в частности, является не только неоправданным, но и вредным. В учредительных документах ЕАЭС задача построения единого внутреннего рынка не ставится. В статье указывается на высокий уровень региональной интеграции, достигнутый странами Северной Европы, которую не затронули закономерности развития интеграции в рамках ЕС, и которая началась с формирования единого рынка трудовых ресурсов и создания условий для высокой мобильности рабочей силы в его рамках. Кардинально отличные от ЕС цели интеграционных усилий северных стран отразились на характере международных институтов их регионального сотрудничества и на методах их деятельности. Автор рекомендует присмотреться к североевропейскому интеграционному опыту с целью использования его элементов на постсоветском пространстве.
Ключевые слова. ЕС, интеграция, «европейская идея», единый внутренний рынок, страны Северной Европы, северное сотрудничество, Северный Совет, Совет министров северных стран, внешнеполитическое сотрудничество, оборона, НОРДЕФКО, ЕАЭС
Интеграционные процессы сегодня помимо Европы охватывают и другие регионы мира, включая и постсоветское пространство. В них вовлечены государства, отличающиеся уровнем экономического развития, размерами, демографической ситуацией, природными ресурсами, качеством человеческого капитала, местом в международном разделении труда, степенью развития рыночных отношений, участием в различных международных организациях и соглашениях и другими показателями. Было бы по меньшей мере опрометчиво считать, что включающиеся в интеграционные процессы государства должны подчиняться неким универсальным закономерностям, проходить одинаковые стадии интеграции, создавать схожие по характеру органы, обладающие идентичными полномочиями. Содержание интеграционных мероприятий в определяющей степени зависит от преследуемых государствами целей.
Европейский Союз без должных на то оснований считается эталоном интеграции, по образу и подобию которого, якобы, следует выстраивать интеграционные процессы и на постсоветском пространстве. Широко распространённые теории интеграции, опирающиеся на опыт ЕС, призваны придать происходящим в нём процессам черты универсальности и объективной закономерности. Между тем, копирование интеграционного опыта ЕС может иметь весьма негативные последствия для интеграционных процессов на постсоветском пространстве. Следовало бы более внимательно познакомиться с интеграционным опытом других стран, в частности, североевропейских, с особенностями их интеграционной модели, как, впрочем, и к существу проблем, которые они решают средствами интеграции.
Торгово-экономические связи не перерастают автоматически в интеграционные. Средствами развития таких связей могут быть и зоны свободной торговли, и таможенные союзы, но далеко не все участвующие в них страны желают развивать отношения интеграции. Примеры тому – Североамериканская зона свободной торговли (НАФТА) и Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). Переговоры о создании зоны свободной торговли между НАФТА и ЕС вовсе не значат, что их страны-члены стремятся стать на путь интеграции.
Переход к сознательным мерам, обеспечивающим взаимопроникновение и сращивание экономик государств, равноценен стратегическому выбору путей их дальнейшего развития. При принятии политического решения об участии в интеграционный процессе необходимо иметь ясное представление о его долгосрочных общих целях с тем, чтобы государства-участники могли направить на их достижение проводимые в их странах согласованные экономические, политические, законодательные, социальные и иные мероприятия. Длительный и постепенный характер интеграционных процессов нуждается в надёжной защите от колебаний политической и экономической конъюнктуры, а потому оформляется в договорном порядке и осуществляется в рамках создаваемых для этих целей постоянных международных межправительственных организаций.
Западноевропейские страны на начальном этапе рассчитывали с помощью развития интеграционных процессов положить конец бесконечной цепочке войн между Германией и Францией, сотрясавших Европу в течение веков. В сочетании с сохранением присутствия на территории ФРГ войск западных союзников и включением её в состав Североатлантического Договора, на них возлагались надежды создать реальные препятствия для возрождения германского милитаризма, а также надёжные инструменты контроля за экономическим и политическим развитием Германии после окончания Второй мировой войны.
Эти изначальные политические задачи, по мере их успешного решения, постепенно стали отходить на второй план. Поступательное расширение членского состава ЕЭС вызвало потребность эффективного освоения его растущего экономического пространства, снижения издержек при осуществлении трансграничной коммерческой деятельности на нём, обеспечения условий для прибыльного функционирования компаний государств-участников. В результате интеграционные процессы внутри ЕЭС стали ориентироваться на создание единого внутреннего рынка Сообщества и обеспечение на нём максимально благоприятных условий для деятельности наиболее конкурентоспособных экономик и компаний государств-членов, не озадачиваясь при этом судьбами отечественного производства отдельных стран.
Принятие Единого европейского акта и введение свободы перемещения через границы ЕЭС товаров, услуг, капиталов и лиц определило основной инструментарий создания такого рынка. Усилия по консолидации единого внутреннего рынка ЕС и распространению действия его норм на другие государства камуфлируются привлекательными формулировками типа «политики сплочения», «политики соседства», «Восточного партнёрства» и т.п., которые выполняют скорее функции «мягкой силы» ЕС, чем отражают настоящую коммерческую суть подобных мероприятий. Европейская комиссия получила исключительные полномочия всемерно оберегать и совершенствовать на так называемом «наднациональном уровне» режим единого внутреннего рынка, максимально благоприятный для деятельности наиболее конкурентоспособных экономик и компаний.
Нередко так называемая «европейская идея» представляется как идеологическая предтеча западноевропейской интеграции. Некоторые российские и иностранные эксперты полагают, что в перспективе дело идёт к созданию политического союза европейских стран-членов ЕС, способного стать новым государственным образованием, а сотрудничество членов ЕС в области внешней политики, политики безопасности и обороны, в области внутренней политики, юстиции и многих других сферах следует расценивать как шаги в этом направлении. Между тем, новый глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер заявил, что не собирается строить Соединённые Штаты Европы и не верит, что «единую Европу можно построить в противопоставлении национальному государству» (9, с. 7). В действительности эти области сотрудничества обслуживают практические потребности единого внутреннего рынка и подкрепляют международные амбиции ЕС средствами внешней политики и политики безопасности.
Несмотря на общность исторических судеб, опыт длительного совместного проживания, географическую, культурную, языковую и этническую общность, сопоставимость размеров, схожесть политических культур и государственного устройства (2, с. 615-617), страны Северной Европы не ставят перед собой задачу объединения в одно государство. «Европейская идея» реального влияния на их взаимоотношения не оказала. Три из пяти стран региона – относительно молодые независимые государства: Норвегия – с 1905 года, Финляндия – с 1917 года, а Исландия окончательно стала независимым государством лишь в 1944 году. Поэтому они, участвуя в интеграционных процессах, не допускают никаких покушений на свой относительно недавно обретённый суверенитет.
Вместе с тем, страны Северной Европы неизменно указывали на важность для них регионального сотрудничества. В 1939 году министр иностранных дел Швеции Р.Сандлер заявил: «Север станет политической реальностью именно в той мере, в какой народы убедятся в том, что их благополучие обеспечивается северным сотрудничеством и северной солидарностью» (7, с. 37). В марте 1948 года датский премьер заявил в Стокгольме: «Что бы ни произошло, наши народы должны быть вместе. Было бы несчастьем, если бы наши пути разошлись» (10, с. 35). «Мы живём в тяжёлые времена, – говорил в феврале 1953 года премьер-министр Норвегии Э. Герхардсен, – когда сама окружающая обстановка диктует необходимость, чтобы малые страны, имеющие много общего и расположенные рядом, держались вместе» (5, с. 217). Хотя среди североевропейской общественности широкой поддержкой всегда пользовались идеи регионального взаимодействия, однако, как это признавал в феврале 1953 года датский премьер-министр Х.Хедтофт, их сотрудничество долгое время «носило довольно нерегулярный и случайный характер» (10, с. 98).
На сегодняшний день северные страны достигли самого развитого и глубокого уровня региональной интеграции из всех известных, пройдя существенно отличный от ЕС интеграционный путь. Знакомство с его особенностями может представлять интерес для потенциальных участников интеграционных процессов на постсоветском пространстве.
«Дорожная карта» североевропейской интеграции
Интеграционные процессы на европейском Севере изначально исходили из того неоспоримого факта, что совместными усилиями северные страны могут более эффективно защищать свои совпадающие интересы, чем это в состоянии делать отдельные государства. К североевропейским интеграционным процессам уместно применить слова шведского учёного Г. Адлер-Карлссона: «Вместо того, чтобы искать руководство в доктринальных теориях, мы всегда предпочитали находить наилучшие решения, которое практически возможны при имеющихся обстоятельствах» (1, с. 22).
Страны Северной Европы в первые послевоенные годы столкнулись со схожими экономическими трудностями. В апреле 1948 года четыре скандинавские страны официально присоединились к «плану Маршалла», в рамках которого Дания, Исландия и Норвегия получали американскую помощь в виде даров, Швеция – в форме кредитов (7, с. 276). В результате они сумели частично обновить основной капитал в промышленности и сельском хозяйстве, и восстановить экономические связи между государствами региона. Швеция, например, расплачивалась за американские кредиты поставками судов для Норвегии.
Этому способствовало также поддержание скандинавскими странами более низких по сравнительно с другими западноевропейскими государствами таможенных пошлин, весьма серьёзная девальвация в 1949 году скандинавских валют (курс норвежской и шведской крон к американскому доллару упал на 30%, датской кроны – на 44%), а также их присоединение в 1950 году к Европейскому платёжному союзу (ЕПС), которое повлекло частичную обратимость в пределах ЕПС скандинавских валют. В результате стоимость экспорта у каждой из скандинавских стран за 1948-1951 гг. более чем удвоилась (7, с. 276, 277).
Хотя Финляндия не присоединилась к «плану Маршалла», но и она получала отдельные кредиты и займы из его фондов, а также от Экспортно-Импортного банка США, Международного банка реконструкции и развития и Швеции. К концу 1956 года общая сумма иностранных займов Финляндии составляла более 68 млрд. финских марок, причём доля займов со стороны США и Швеции равнялась 85% этой суммы (4, с. 18). К началу 1950-ых годов странам Северной Европы удалось завершить возмещение косвенных потерь, причинённых Второй мировой войной (7, с. 278).
В 1950 году учреждённый в феврале 1948 года Северный комитет экономического сотрудничества рекомендовал северным странам-участникам «плана Маршалла» приступить к созданию Северного таможенного союза, однако разногласия между ними не позволили реализовать ни эту, ни последующие рекомендации. Это дало толчок поиску иных путей развития «северного сотрудничества».
В конце 40-ых годов Швеция переживала бурный промышленный подъём и сталкивалась с нехваткой рабочей силы, в то же время другие северные страны имели проблемы с занятостью. В результате были предприняты шаги, направленные на более рациональное использование ресурсов рабочей силы на уровне североевропейского региона и на формирование общего рынка труда. В 1951 году Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция заключили конвенцию, позволявшую их гражданам работать по найму в любой из северных стран без предварительного разрешения властей, и договорились об облегчении переездов граждан одной страны в другую. В 1954 году они создали региональный свободный рынок рабочей силы, а в 1957 году завершили оформление паспортной унии. Во второй половине 1970-ых годов для граждан стран Северной Европы был отменён паспортно-визовый режим и таможенный досмотр при пересечении границ. Исландия присоединилась к нему в 1982 году, Фарерские острова – в 1992 году.
Для повышения мобильности трудовых ресурсов внутри региона северными странами была предпринята серия синхронных мер в области социальной политики и социального законодательства. В соответствии с Конвенцией о социальной защите, одобренной в 1955 году, граждане северных стран получили одинаковые права, привилегии и обязанности в вопросах, касающихся определения размера базовой пенсии, пенсий по старости, безработицы, потери трудоспособности, производственного травматизма и получения больничных листов, а также дополнительных выплат при переезде из одной северной страны в другую. Им была предоставлена возможность пользоваться теми же социальными благами, что и гражданам страны пребывания.
Первые шаги в сфере субрегиональной интеграции на Севере Европы касались создания и обеспечения общего рынка труда, которые сопровождались принятием серии законов и административных мер, нацеленных на повышение мобильности и обеспечение социальных прав мигрирующих работников. Этот рынок труда стал обширной сферой общих интересов северных стран, и она явилась одним из стержней их последующих интеграционных усилий. В ходе его создания важнейшее значение приобрела гармонизация законодательств, которая в дальнейшем стала одним из каркасов североевропейской интеграции.
Унификация законодательства северных стран началась в XIX веке и достигла высокого уровня ещё до начала интеграционных процессов между ними. Уже было унифицировано законодательство о деятельности банков, в области имущественного, коммерческого и гражданского права, а также в области страхования, владения собственностью и т.п. Авторы книги «Скандинавия между Востоком и Западом», опубликованной в 1950 году в США, отмечали, что «имеется гораздо больше сходства между законами скандинавских стран, нежели, например, между законами штатов Нью-Йорк и Флорида» (10, с. 109). Продолжила эти усилия Северная комиссия по сотрудничеству в области законодательства.
В рамках ЕАСТ, в которую Дания, Норвегия и Швеция вступили в 1959 году (Финляндия присоединилась в 1961 году, а Исландия – в 1970 году), странам Северной Европы удалось снизить таможенные пошлины и отменить количественные ограничения во взаимной торговле промышленными товарами. Доля межскандинавской торговли, ранее составлявшая 5-6 % общей стоимости внешней торговли северных стран, в середине 1960-ых годов заметно возросла: доля импорта в ней достигла 19,2 %, а доля экспорта – 22,5 %. К началу 1970-ых годов скандинавские страны заняли первое место в торговле друг с другом. Их доля достигла 87,7% импорта ЕАСТ и 63,5 % – экспорта (11, с. 268). Торговля между странами региона превратилась в существенный фактор их развития и в ещё одну сферу их общих интересов.
Несмотря на различия в доктринах национальной безопасности, страны Северной Европы продолжали внешнеполитическое взаимодействие и в послевоенный период. Периодические совещания премьер-министров, регулярные встречи министров иностранных дел и представителей стран региона в ООН, постоянные официальные контакты между министерствами иностранных дел на уровне послов и прямые персональные контакты между руководителями их отделов и департаментов, еженедельные встречи глав делегаций и повседневные встречи делегатов и представителей северных стран в комитетах на сессиях Генеральной Ассамблеи ООН стали обычной практикой.
На пленарных заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН в период с 1956 по начало 1970-ых годов они более чем в 80 % случаев голосовали вместе по международным вопросам. Введение Великобританией в октябре 1964 года внутри ЕАСТ пошлины в 15% на импорт обработанных товаров вызвал солидарные действия северных стран, добившихся в результате её отмены в ноябре 1966 года. На переговорах в рамках «раунда Кеннеди» (конец 1966- весна 1967 гг.) северные страны, выступив солидарно, сумели добиться от ЕЭС уступок в вопросе снижения пошлин на их торговлю (11, с. 272-273). Таким образом, малые северные страны получили убедительные подтверждения эффективности их внешнеполитического взаимодействия в обеспечении общих интересов.
Взвесив приоритеты своего дальнейшего развития, северные страны, находясь в составе ЕАСТ, сделали стратегический выбор в пользу региональной интеграции и подписали 23 марта 1962 года в Хельсинки Соглашение о сотрудничестве между Финляндией, Данией, Исландией, Норвегией и Швецией («Хельсинкское соглашение»). Оно стало основополагающим правовым документом их дальнейшего взаимодействия и «дорожной картой» их интеграционных усилий (12). Этот документ c учётом внесённых в него позднее дополнений продолжает действовать до настоящего времени.
Вступая на путь интеграции, страны Северной Европы определённо не стремились к объединения в одно государство и не ставили перед собой цель создания единого внутреннего рынка. Их интеграционная модель изначально нацелена на укрепление взаимовыгодного внешнеполитического взаимодействия малых суверенных и независимых государств, которые при помощи средств, присущих интеграционным процессам в сфере экономики, целенаправленно и прагматично укрепляют и расширяют старые и создают новые области их общих или совпадающих интересов, что позволяет выстраивать их тесное и долгосрочное взаимодействие на международной арене на прочной и постоянно расширяющейся основе общности коренных интересов социально-экономического развития, а не на зыбкой основе временных политических договорённостей и соглашений и краткосрочных, преходящих и конъюнктурных факторов.
Естественным итогом такой модели интеграции становится формирование влиятельного содружества сохраняющих полную свободу в своих экономических и политических решениях государств, способность которого эффективно обеспечивать и защищать совпадающие интересы на международной арене постоянно растёт. Одновременно увеличивается и политический вес этого содружества на мировой арене. Для группы малых стран такое взаимодействие становится важнейшим элементом обеспечения национальной безопасности и независимости каждого из них. По вопросам, по которым их позиции и интересы расходятся, они действуют как самостоятельные и независимые суверенные государства.
В Хельсинкском соглашении северные страны определили приоритетные области общих или совпадающих интересов, для дальнейшего расширения которых они решили прилагать свои интеграционные усилия. В нём определены дальнейшие меры по поддержанию и развитию общего рынка трудовых ресурсов. В сфере правового сотрудничества они обязались облегчить приобретение гражданами одной северной страны гражданства другой, добиваться достижения наибольшего единообразия законодательства в сфере частного права, а также правил, касающихся уголовных преступлений и наказания за них. Зафиксировано, в частности, согласие предоставлять возможность проводить расследования преступлений и осуществлять уголовное преследование лиц, совершивших преступление в одной из стран региона, в других северных странах, обеспечивать исполнение на их территориях решений судов и иных органов власти всех государств региона. Эти положения призваны, помимо прочего, обеспечивать соблюдение должного правопорядка гражданами, мигрирующими в пределах границ северных стран.
В «дорожную карту» региональной интеграции включён широкий набор прагматических мер культурного взаимодействия, который призван предупредить возникновение болезненных политических, экономических, социальных и культурных проблем интеграции трудящихся-мигрантов из других североевропейских государств в социальную и культурную среду стран-реципиентов. Было решено включить в учебные программы североевропейских школ изучение языков, культуры и социальных условий жизни других государств региона, обеспечить возможности учиться и сдавать экзамены в своих учебных заведениях студентам других северных стран.
Северные страны совместно финансируют комитеты северного сотрудничества в области начального, среднего и высшего образования, а также образования взрослых, региональные программы мобильности студентов и преподавателей университетов, учащихся и учителей школ, их школьные и университетские программы, учебники и системы экзаменов унифицированы. Работу по изучению языков соседних народов координирует Секретариат северных языков и литературные курсы по северным языкам.
Северные страны решили обеспечить взаимное признание дипломов на всех уровнях образования, координировать работу своих служб занятости, согласовывать квалификационные требования по профессиям и вести дело к признанию получаемых профессиональных квалификаций во всех государствах региона, тесно взаимодействовать в области образования для взрослых, унифицировать применение национальных положений, касающихся здоровья работников, производственной безопасности, развивать и далее обмены между странами в области литературы, живописи, музыки, театра, кино и т.д. Северные фонд культуры, существующий с 1966 года, финансирует культурные проекты внутри региона, созданы и действуют многочисленные совместные организации стран Северной Европы в области культуры и средств массовой информации.
В результате граждане стран Северной Европы имеют привилегированное положение на их рынках труда по сравнению с гражданами других стран-членов ЕС. В статье 2 Хельсинкского соглашения закреплено положение о том, что «при разработке законов и подзаконных актов в любой из северных стран, граждане всех других северных стран получают равные права с гражданами этой страны», причём оно должно применяться «ко всем сферам юрисдикции, затрагиваемым Договором о сотрудничестве». Иными словами, граждане других стран Северной Европы на рынке труда каждой из них не рассматриваются как иностранная рабочая сила.
Начав интеграционные процессы с создания общего рынка трудовых ресурсов и принятия обеспечивающих мер по содействию их мобильности, страны Северной Европы договорились распространить интеграцию и на другие области. В сфере экономического сотрудничества они решили проводить консультации по вопросам экономической политики, координировать предпринимаемые ими меры, касающихся влияния внешних факторов на экономический цикл, обеспечить в дальнейшем свободу движения капиталов между государствами региона, подчеркнув, что совместные решения в этой области должны обеспечивать общие интересы северных стран в вопросах платежей и валюты, придерживаться разделения труда между странами в вопросах производства и капиталовложений, а также создавать благоприятные условия для прямого сотрудничества компаний двух и более северных стран в этих областях.
При урегулировании отношений с Европейским Союзом каждая из северных стран неизменно учитывала возможные последствия принимаемых ими решений для североевропейского сотрудничества. Сторонники созданного в 1971 году «Народного движения против ЕЭС» наряду с защитой датской национальной идентичности, например, говорили о необходимости укреплять североевропейское сотрудничество (6, с. 517).
Вступление Дании в ЕЭС в 1973 году и последующее заключение другими северными странами соглашений с ЕЭС о беспошлинной торговле промышленными товарами позволили сохранить торговый режим, существовавший между североевропейскими государствами в рамках ЕАСТ. Членство Дании в ЕЭС особых проблем для североевропейского сотрудничества не создавало вплоть до заключения в 1992 году Маастрихтского договора, выполнение условий которого грозило нанести «северному сотрудничеству» непоправимый урон.
В результате датский референдум по присоединению Дании к Европейскому союзу дал отрицательный результат. В конечном счёте Дания присоединилась к ЕС, но на особых условиях, и остальные страны-члены ЕС вынуждены были их принять (6, с. 550). Особые условия для своего вступления в ЕС в последующем оговорила и Швеция, одним из этих условий являлось беспрепятственное продолжение «северного сотрудничества» (8, с. 77-79).
В рамках интеграционных усилий североевропейские государства приступили к тесному взаимодействию в области научных исследований и координации использования выделяемых ресурсов с наибольшей эффективностью, включая учреждение совместных структур и институтов для объединения их научных потенциалов и финансовых возможностей.
Северными странами осуществляются многочисленные совместные научные проекты, координируются национальные научно-технические программы. Главной движущей силой в этой области выступают совместные научные учреждения, обеспечивающие высокие стандарты исследований, которых трудно достичь на национальном уровне. Среди них – Северная академия инновационных исследований, Северный институт теоретической физики, Северный совет арктических медицинских исследований, Северная исследовательская и производственная программа по биотехнологии, Северный вулканологический институт, Северная программа арктических гуманитарных исследований и другие.
В сферу их интеграционных усилий включены дальнейшая отмена препятствий в торговле между северными странами, координация их технических и административных таможенных правил, упрощение таможенных процедур, развитие транспортных коммуникаций и трансграничной торговли, совместное экономическое развитие в примыкающих районах двух или более северных стран, общие усилия по обеспечению их интересов в вопросах международной торговли.
Важной сферой североевропейской интеграции, определённой Хельсинкским соглашением, стало сотрудничества северных стран в области транспорта и коммуникаций, а также в вопросах охраны окружающей среды. Они проводят обязательные консультации при строительстве тех транспортных и коммуникационных сетей, которые затрагивают территорию двух или более северных стран, координируют усилия по повышению безопасности автомобильных дорог, здесь упростили пограничный паспортный контроль.
Страны региона учитывают экологические интересы других северных стран в равной мере с собственными как в законодательном процессе, так и при практическом применении законов, гармонизируют правила защиты окружающей среды, согласовывают стандарты и определяют критерии загрязнения, координируют проведение мероприятий, направленных на сохранение флоры и фауны.
Важными областями согласованных интеграционных мер являются также официальная статистика, здравоохранение и медицина, производство спиртных напитков, взаимное признание разрешительных процедур или сертификации в области медицинского, технического и иного контроля безопасности, координация деятельности по проблемам детской и молодёжной политики.
Учитывая особенности североевропейской интеграционной модели, особое внимание страны региона уделяют укреплению сотрудничества на европейском и международном уровне, призванного обеспечивать «возможности совместного извлечения выгоды для граждан и компаний северных стран». Ответственность за обеспечение общих интересов и ценностей возложена Хельсинкским соглашением на правительства. Различные органы власти государств региона могут напрямую взаимодействовать по вопросам, которые не входят в исключительную компетенцию их органов внешних сношений. Они координируют деятельность по предоставлению помощи развивающимся странам, совместными усилиями распространяют информацию о северных странах и северном сотрудничестве, оказывают поддержку североевропейским гражданам в своих дипломатических представительствах.
Североевропейскую интеграцию отличают прагматизм и ориентация на решение конкретных проблем, причём реализация достигнутых договорённостей, продиктованная долгосрочными стратегическими интересами государств, позволяет цементировать их сотрудничество в международных делах постоянно расширяющейся общностью их жизненно важных интересов. В результате характер, структура, функции и полномочия международных органов «северного сотрудничества» коренным образом отличаются от существующих в ЕС.
«Северное сотрудничество» осуществляется в рамках Северного совета, Северного совета министров, на встречах руководителей их правительств, специализированными органами власти северных стран и специальными органами сотрудничества. Одним из фундаментальных принципов «северного сотрудничества» является обеспечение активного участия общественности в обсуждении и принятии решений в этой области. Практическим воплощением этого принципа стал созданный в 1952 году Северный совет, который обозначен в Хельсинкском соглашении как «избираемая общественная ассамблея северных стран» и форма сотрудничества их правительств. Его устав принят каждой северной страной как внутренний акт, имеющий силу закона. Этот орган не наделён законодательными функциями, он уполномочен исследовать основные компоненты северного сотрудничества, принимать рекомендации, подготавливать исследовательские доклады и иные документы. Члены Северного совета могут обращаться с запросами к правительствам или к Северному совету министров по проблемам «северного сотрудничества».
Северный совет министров (ССМ) является органом сотрудничества правительств, ответственным за взаимодействие между ними и Северным советом по вопросам, относящимся к совместной деятельности, принимает решения, направленные на реализацию положений Хельсинкского соглашения и других соглашений между северными странами. Общая координация вопросов северного сотрудничества возложена на премьер-министров, помощь которым оказывают министры, ответственные за это сотрудничество, и главы государственных и правительственных секретариатов, являющиеся членами национальных постоянных комитетов северного сотрудничества.
Председатель ССМ несёт ответственность за координацию северного сотрудничества и выдвижение инициатив по связанным с ним вопросам. Его решения принимаются единогласно и носят обязательный характер. В случае принятия решений по вопросам, требующим парламентского одобрения, они не вступают в силу до соответствующего одобрения национальным парламентом. ССМ ежегодно представляет Северному совету доклад о проблемах и перспективах северного сотрудничества, при этом премьер-министр страны-председателя обязан представить специальный доклад о сотрудничестве между правительствами северных стран по европейским и международным делам.
Иными словами, эффективное управление интеграционными процессами на Севере Европы обеспечивается органами северного сотрудничества, не наделёнными какими-либо исключительными полномочиями, специальными компетенциями или так называемыми «наднациональными» функциями. В них нет необходимости, так как единогласные решения Северного совета министров носят обязательный характер и подлежат исполнению правительствами северных стран.
В результате последовательной реализации североевропейской интеграционной модели происходит постоянное укрепление сотрудничества северных стран по международным проблемам и сближение их позиций по многим международным вопросам. Все пять стран Северной Европы стали членами Совета государств Балтийского моря (СГБМ), Совета Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), Арктического Совета, участвуют в деятельности «Северного измерения», несмотря на то, что некоторые из них прямого отношения к отдельным перечисленным регионам не имеют.
Перед тем как Финляндия и Швеция в 1995 году присоединились к ЕС, в который уже входила Дания, в 1992 году Исландия и Норвегия вошли в Европейское экономическое пространство (ЕЭП), условия которого обеспечивали всем северным странам сохранение возможности дальнейшей практической реализации своей интеграционной модели (3, с. 126-127), а наряду с этим – участие в процессах свободного перемещения через границы товаров, услуг, капиталов и лиц наравне с другими странами-членами ЕС, а также подключение к Шенгенской зоне.
Дания и Швеция оговорили для себя особые условия участия в ЕС, а Норвегия и Исландия – в ЕЭП, и эти условия обеспечивают возможности дальнейшего развития «северного сотрудничества». Важным этапом на этом пути стало заключение 4 ноября 2009 года соглашения между северными странами о сотрудничестве в области обороны (NORDEFCO), ставшее качественно новым этапом на пути развития их взаимодействия по международным вопросам, и прямым следствием углубления североевропейской интеграции. При этом в рамках ЕС они сделали оговорки, касающиеся их участия в Общей политике безопасности и обороны ЕС.
Интеграционные сценарии для Евразийского экономического союза
Интеграционные процессы на постсоветском пространстве должны развиваться с должным учётом особенностей стран-участниц и специфических задач, которые они намерены решать средствами интеграции. Уже на начальной стадии следует сформулировать те общие стратегические и промежуточные цели, которых государства-участники намерены достичь с использованием интеграционных механизмов. В зависимости от характера таких целей следует определять конкретные механизмы их достижения и специфическую роль в них интеграционных рычагов, адаптированных к экономическим, политическим, социальным и прочим условиям существующего экономического пространства.
Общие формулировки весьма расплывчатых по содержанию целей ЕАЭС, как-то – укрепление и модернизация экономик стран-участниц, их сближение друг с другом, повышение их конкурентоспособности на мировых рынках – ориентируют интеграционные процессы на обслуживание неких текущих потребностей и улучшение существующей ситуации по формуле «движение – всё, конечная цель – ничто», а не на достижение более или менее внятных стратегических целей. Такой подход мало что даёт для сознательного, целенаправленного и последовательного создания долгосрочных законодательных, экономических, политических, социальных и иных условий, которые обеспечивали бы теснейшее взаимопереплетение, взаимопроникновение и сращивание экономик вступающих на путь интеграции стран, так как не содержит жизненно важную для них мотивацию.
Ориентация стран-членов ЕАЭС в своих интеграционных усилиях на опыт ЕС, в том числе институциональный, означала бы, что они намерены построить на постсоветском пространстве такой же единый внутренний рынок, ориентированный на обслуживание потребностей и создание наилучших возможностей для деятельности по извлечению прибылей наиболее конкурентоспособных экономик и компаний стран-членов, как и в ЕС. Для большинства постсоветских государств, экономика которых ещё не встала на ноги в полной мере и не набрала должного уровня развития и конкурентоспособности, жёсткое навязывание подобных правил может оказать разрушительное воздействие на их отечественных производителей и негативно отразиться на перспективах сохранения странами экономического суверенитета, как это происходит с экономикой восточноевропейских государств-членов ЕС. Есть большие сомнения в том, что постановка именно такой задачи является оптимальной для интеграционных процессов на постсоветском пространстве в силу больших различий как между странами СНГ и ЕС, так и между самими постсоветскими государствами.
Малопривлекательной для них может стать и институциональная модель интеграции, воспроизводящая имеющуюся в ЕС, так как она связана с делегированием части суверенных полномочий государств-участников неким наднациональным международным исполнительным органам управления. Для многих постсоветских государств, лишь недавно обрётших свою государственную независимость и суверенитет, построение в будущем нового супергосударства является непривлекательным, а практические действия в этом направлении – контрпродуктивными. Есть большие сомнения и в том, что такое развитие событий будет отвечать фундаментальным интересам России и её компаний, так как задача преодоления социально-экономического отставания в развитии этих стран во многом ляжет на их плечи.
Очевидно, что страны-участницы интеграционных процессов на постсоветском пространстве и Евразийского экономического союза (ЕАЭС) должны определить те сферы общих или совпадающих интересов, которые они желали бы сформировать с использованием интеграционных механизмов, а уже применительно к ним определить конкретный инструментарий для их практического осуществления. Учитывая имеющиеся различия между постсоветскими государствами, согласование общих или совпадающих интересов государств и возможных областей их интеграционных усилий можно осуществлять как между всеми участниками интеграционных процессов, так и между отдельными группами государств с учётом их хозяйственной специализации. Без этого они обречены на копирование уже существующих интеграционных моделей, что пока и происходит.
Целесообразно в этой связи определиться, является ли для России и других членов ЕАЭС предпочтительным (а) построение единого внутреннего рынка по типу ЕС, или (б) содействие разделению труда между его странами-членами и развитию с помощью селективных интеграционных мер специализированных отраслей производства и услуг в каждой из них, или (в) целенаправленное формирование сфер общих экономических, социальных и иных интересов стран-членов ЕАЭС ради укрепления основ их тесного сотрудничества в сфере внешней политики, политики безопасности и обороны, или, наконец, (г) гибкое сочетание этих мер с учётом специфики развития каждого из постсоветских государств и всего постсоветского пространства. Общая философия интеграционной модели североевропейских стран и её отдельные элементы могут представлять для России и других постсоветских участников ЕАЭС определённый и концептуальный, и практический интерес.
При выборе сфер приложения интеграционных механизмов следовало бы обратить внимание прежде всего на те из них, которые, будучи унаследованными от советского прошлого, сохраняют важное значение для экономик и в настоящее время. Речь может идти, например, об инфраструктурных связях между постсоветскими государствами, дальнейшее развитие и углубление которых в современных условиях с использованием интеграционных механизмов носило бы взаимовыгодный характер и способствовало бы формированию в этой области сфер общих интересов.
Чрезвычайно важное значение для применения интеграционных мер носили бы усилия, связанные с регулированием на постсоветском пространстве рынка трудовых ресурсов, его социального и культурного подкрепления, учитывая то обстоятельство, что динамика эволюции демографической ситуации в различных странах СНГ существенно отличается друг от друга. Взаимодействие в области образовательной и культурной политики, ориентированное на обслуживание текущих и перспективных потребностей рынка трудовых ресурсов и научно-технического сотрудничества, могло бы также стать программой долговременных интеграционных усилий стран-членов ЕАЭС.
Специфической особенностью новых независимых государств на постсоветском пространстве является их продолжающийся отход от прежней принадлежности к единой правовой системе Советского Союза. Поэтому сотрудничество в области законодательства между ними в целом вряд ли будет успешным, оно должно носить избирательный характер и касаться, прежде всего, тех областей взаимодействия, которые будут определены как приоритетные.
Можно, очевидно, предложить немало других областей для координации интеграционных усилий на постсоветском пространстве, с учётом как его специфики, так и имеющегося опыта других интеграционных группировок, однако для этого требуется определить, какую интеграционную модель и с какими стратегическими целями потенциальные участники хотели бы реализовать. Складывается впечатление, что пока полной ясности в этом вопросе попросту нет.
Список литературы:
1. Антонов А.Н. Швеция: противоречивые процессы развития. Москва, Издательство «Знание», 1977
2. Воронков Л.С. Интеграционные процессы на севере Европы/ «Европейская интеграция» под редакцией Ольги Буториной. Москва, 2011
3. Воронков Л.С. Общее экономическое пространство между Россией и ЕС?/ «Вестник МГИМО-университета», № 4 (37), 2014
4. Воронков Л.С., Сенюков Ю.П. Финляндия – наш северный сосед. Москва, Издательство «Знание», 1977
5. Голошубов Ю.И. Скандинавия и проблемы послевоенной Европы. Москва, Издательство «Мысль», 1974
6. История Дании. Под редакцией Стена Буска и Хеннинга Поульсена. Москва, Издательство «Весь мир», 2007
7. Кан А.С. Внешняя политика скандинавских стран в годы Второй мировой войны. Москва., Издательство «Наука», 1967
8. Кулябина Л.Н.. Швеция в современном мире. Москва, Издательство «Научная книга», 2005
9. Новая команда в Брюсселе/ «Эксперт», 3-9 ноября 2014, № 45 (922)
10. Прокофьев Вл. Северная Европа и мир. Москва, Издательство «Международные отношения», 1966
11. Похлёбкин В.В. Скандинавия: тенденции современного развития/ Международные отношения в Западной Европе. Под редакцией Д.Е. Мельникова. Москва, Издательство «Международные отношения», 1974
12. ХЕЛЬСИНСКИЙ ДОГОВОР о сотрудничестве между Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией и Швецией (http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/eur_int_law/nordic.htm)
Об авторе
Воронков Лев Сергеевич — доктор исторических наук, профессор Кафедры европейской интеграции МГИМО (У) МИД России.
E-mail: lvoronkov@yandex.ru