ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
НА ВОСТОКЕ ЕВРОПЫ СКВОЗЬ ПРИЗМУ ДАТСКОГО ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВА
АРКАДИЙ МОШЕС
ДИРЕКТОР ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИХ ПРОГРАММ ПО ВОСТОЧНОМУ СОСЕДСТВУ ЕС И ПО РОССИИ ФИНСКОГО ИНСТИТУТА МЕЖДУНАРОДНЫХ
ОТНОШЕНИЙ
ОТ КОПЕНГАГЕНА
ДО КОПЕНГАГЕНА
В истории политической Европы после окончания «холодной войны» столица Датского королевства занимает особое место. Именно в Копенгагене в 1993 году саммит ЕС принял принципиальное решение о возможности расширения Европейского Союза на восток и разработал критерии, в случае соответствия которым кандидаты из числа бывших социалистических стран могли рассчитывать на полноправное членство в организации. И, конечно же, не случайно всё в том же Копенгагене в 2002 году обещание было выполнено, и крупнейшее по числу государств расширение ЕС стало реальностью.
Период между этими двумя датами вместил огромную публичную и непубличную работу, проведенную адвокатами расширения с тем, чтобы, с одной стороны, убедить скептиков из числа старых членов ЕС в пользе принятия новичков, а с другой – подтолкнуть последних к реальным реформам, не допустить возникновения у них завышенных ожиданий, не дать усталости и разочарованию взять верх. Дания, по понятным причинам проявлявшая внимание, в первую очередь, к странам Балтии и Польше, выступила принципиальным сторонником расширения и никогда не ставила под сомнение точку зрения, согласно которой этот процесс соответствует ее национальным интересам.
В первой половине 2012 года Копенгаген вновь оказался в председательском кресле Совета ЕС. Но времена изменились. Вопрос о продолжении расширения не стоит, и для развития отношений со странами, находящимися к востоку от границ Евросоюза, требуются новая постановка задач и новые инструменты. Председательства 2011 года – венгерское и особенно польское – в силу географических и исторических факторов постарались сохранить восток Европы в числе первоочередных приоритетов ЕС, однако к концу года необходимость корректировки стала очевидной.
По тому, какие сигналы исходят сегодня из датской столицы, можно судить об уровне амбиций ЕС на востоке Европы и постараться понять, какие реальные цели ставит перед собой это объединение.
ПРАГМАТИЗМ И ПЕРЕМЕНЫ
Впрочем, вывод о том, что эти амбиции будут снижаться, лежит на поверхности. Тому есть три фундаментальные причины.
Во-первых, Евросоюзу сейчас вообще не до больших внешнеполитических игр. Объединение столкнулось с серьезнейшим фискальным кризисом некоторых своих членов, угрожающим стабильности единой валюты– евро – и подрывающим доверие населения к институтам ЕС. В скобках можно отметить, что в числе главных пострадавших – старые члены, а не страны бывшей Восточной Европы, что свидетельствует о том, что подготовительная работа принесла определенные плоды, и не в восточном расширении оказался источник кризиса. Но в этом наблюдении мало утешения для политиков, от которых сегодня требуются энергия, профессионализм и лидерство в решении гигантской проблемы суверенных долгов.
План действий, принятый в конце 2011 года, оставляет впечатление, что руководство стран ЕС намерено искать выход из положения в большей интеграции, усилении функций регулирующих органов, ужесточении дисциплины. Национальные штаб-квартиры по определению могут играть в этом процессе только вспомогательную роль, но очень важно заручиться их согласием и солидарностью. В этом смысле программа датского председательства, названная «Европа за работой», соответствует ожиданиям и является преемницей программы председательства польского. В документе четко говорится о необходимости создания «ответственной Европы» и раскрываются планы работы по улучшению инструментов финансового регулирования, надзора, развития единого рынка. В качестве приоритета рассматриваются переговоры о новом бюджете ЕС на период 2014–2020 годов.
Во-вторых, очень непросто складывается положение в южном соседстве Европейского Союза. Ситуация в Сирии постепенно перерастает в гражданскую войну. Новые власти Ливии не могут наладить мирную жизнь, и полная дестабилизация не кажется невозможным сценарием. Обостряется конфликт Запада с Ираном. В зависимости от развития событий от ЕС могут потребоваться безотлагательные решения. Речь не только о том, чтобы доказать претензии на роль влиятельного мирового игрока и состоятельность созданной недавно единой внешнеполитической службы. Необходимо представлять себе, как реагировать на возможный кризис с беженцами или появление новых массовых волн иммигрантов. По сравнению с этой перспективой восток Европы предстает тихой гаванью.
В-третьих, налицо общая усталость ЕС от «восточной периферии». Регион инициативы ЕС по Восточному партнерству, включающий Белоруссию, Украину, Молдавию, Грузию, Армению и Азербайджан, очевидно не оправдывает надежд, которые возлагались на него в момент ее запуска в 2009 году – ни в плане становления демократических институтов, ни в плане экономических реформ. Каждая из стран-партнеров создает непростые проблемы для ЕС, пусть и различные по содержанию и масштабу. (Особенно болезненным обстоятельством стала невозможность из-за динамики внутренних процессов в этой стране подписать соглашения о зоне свободной торговли и об ассоциации с Украиной.) Часть из них в принципе разрешима, но, тем не менее, возникающая совокупная картина Брюссель однозначно удручает. На дипломатическом языке звучит формулировка «прорыва не ожидается». Непубличные оценки намного пессимистичнее.
Сказанное не означает полного отказа от активности в регионе. Понимание стратегической важности для будущего ЕС не только стабильных отношений с восточными соседями, но и дальнейших либеральных реформ в странах-партнерах, каковые стали бы главной гарантией этой стабильности, за период, прошедший после расширения, стало одной из основ внешнеполитического мышления Брюсселя и эрозии не подлежит. Более того, Восточное партнерство создало институциональную основу политики и бюрократическую инерцию, являющиеся важнейшими элементами поведенческого кода ЕС, и принесло некоторые плоды (запуск переговоров об ассоциации со всеми партнерами, кроме Белоруссии, и планов действий по глубокой визовой либерализации для Украины и Молдавии, создание Форума гражданского общества, появление нового формата парламентского взаимодействия Евронест, в который входят члены Европарламента и национальных парламентов стран-партнеров, и многое другое).
И вместе с тем реакция на то, что воспринимается в Брюсселе как недостаточная вовлеченность и заинтересованность со стороны партнеров, неизбежна. ЕС однозначно стремится повысить меру ответственности последних за происходящее, сделать их не столько «потребителями» выделяемых средств и предлагаемых рецептов, но полноправными «акционерами». В программе датского председательства зафиксирован принцип «больше за больше» – развитие сотрудничества по мере выполнения условий и при наличии достижений. Следствием такой постановки вопроса, впрочем, не может не стать практика «меньше за меньше».
КЭТРИН ЭШТОН
Для ЕС Россия не только стратегический партнер. Она также наш крупнейший сосед. Между нами существуют тесные исторические, культурные, общественные и экономические связи. ЕС является самым важным торговым партнером России, а для нас Россия является третьим по величине… Вступление России в ВТО введет последнюю крупную экономику в глобальную систему правил…
Из выступления Верховного представителя ЕС по внешней политике по ситуации в России
в Европейском парламенте 1 февраля 2012 года
АНГЕЛА МЕРКЕЛЬ
Я полагаю, что первым вопросом должно быть: готовы ли мы пожелать «больше Европы»? Мой ответ на это: 2011 год показал – да, готовы. Это хорошая новость… И нам нужно быть честными друг с другом. Нет пользы в том, например, чтобы просто констатировать, в стиле преамбулы: «Мы объединились во имя лучшего». Это правда. Однако, наша задача сегодня состоит в том, чтобы трансформировать эту Европу в функциональную Европу, чтобы будущие поколения все еще хотели бы сказать то же самое. Это означает, что нам нужно быть готовыми передать больше национальных компетенций Европе…
Из выступления канцлера ФРГ на Всемирном экономическом форуме в Давосе,
25 января 2012 года
МЕСТО РОССИИ
Данный общий подход в значительной степени может быть применен и к России, несмотря на всю специфику отношений России и ЕС по сравнению со странами Восточного партнерства.
Интерес стран ЕС к налаживанию торгово-экономических отношений с Россией растет, причем сегодня он основан не только и не столько на импорте российских энергоносителей (доля российского газа в европейском потреблении как раз снижалась в последнее десятилетие), сколько на стремлении продавать, экспортировать в Россию. В настоящий момент в этом поле действуют два дополнительных фактора: вступление России в ВТО, которое должно несколько облегчить жизнь европейским экспортерам, и ожидания, пусть осторожные, возможных инициатив нового российского президента в направлении ЕС.
Дания представляет собой весьма интересный пример в этом контексте. Дело в том, что, являясь нетто-экспортером энергоресурсов, она может позволить себе уделять меньше внимания энергетическим вопросам. Тем больше впечатляет рост взаимной торговли в последние годы, объем которой в 2010 году достиг, по российским данным, 3,3 млрд долл., причем Дания, в отличие от ЕС в целом, имеет положительный баланс. В России работают более 200 датских компаний. Копенгаген один из первых в ЕС уже в апреле 2010 года подписал с Москвой соглашение о «Партнерстве для модернизации».
На таком фоне видится логичной состоявшаяся в последнее пятилетие нормализация политических отношений. В начале 2000-х годов двусторонние связи находились на низком уровне из-за недовольства со стороны России активной датской поддержкой расширения на страны Балтии, одновременно с еэсовским, еще и блока НАТО, а также из-за деятельности в этой стране чеченских эмигрантских кругов. Однако во второй половине десятилетия отношения были выведены из тупика. Процесс был начат в 2006 году в связи с подготовкой к перезахоронению в России останков императрицы Марии Федоровны. Постепенная интенсификация контактов привела к тому, что в апреле 2010 года состоялся первый за 50 лет государственный визит президента РФ Дмитрия Медведева в Данию, а в сентябре 2011 года также с государственным визитом Россию посетила королева Маргрете II. Пришедшее к власти в Дании осенью минувшего года новое, левоцентристское, правительство на российском направлении демонстрирует преемственность курса. Помимо взаимных экономических интересов, стороны сближает значительное сходство позиций по проблемам Арктического региона.
Вместе с тем, не стоит забывать, что положительная динамика в двусторонних отношениях со странами – членами ЕС сегодня не является достаточным условием для того, чтобы гарантировать беспроблемные отношения России с ЕС в целом. До определенных пределов национальные столицы обладают свободой маневра, но в конечном итоге общие правила игры устанавливаются в ходе процесса согласования интересов всех членов объединения, а за их соблюдением должны следить уже наднациональные органы. В Брюсселе же в адрес России высказывается упомянутый выше диагноз – «прорыва не ожидается».
Тем более, что перспективы стратегического партнерства ЕС с Россией уже давно рассматриваются в сравнении с другими регионами мира – сравнении для России, с экономической точки зрения, не слишком выигрышном. Характерно, что программа датского председательства не включила Россию в перечень «растущих экономик», оставив в нем лишь Китай, Индию и Бразилию.
Всё это является серьезным поводом к размышлению. Москве в ближайшее время, вероятно, придется задумываться о будущем своей европейской политики. Предложенный всем соседям ЕС, и в первую очередь восточным соседям, принцип «больше за больше», вполне может послужить отправной точкой для дальнейшего анализа.
ДЭВИД КЭМЕРОН
Мы предпринимаем решительные шаги, чтобы вернуть нашу экономику в нужное русло, но необходимость решительных действий на европейском уровне не менее велика… Я понимаю, почему члены еврозоны хотят договора внутри ЕС, но в таком случае должны быть гарантии для тех стран, которые не имеют намерения присоединиться к единой валюте. Я не получал таких гарантий, так что договор не будет принят внутри ЕС. Но позвольте мне быть ясным. Те, кто думает, что неподписание договора означает, что Британия как-то уходит из Европы, я вам скажу: нет ничего более далекого от истины.
Из выступления на Всемирном экономическом форуме в Давосе
26 января 2012 года
ДОНАЛЬД ТУСК
Будет ли европейское политическое лидерство лидерством в интересах всего сообщества? Очень важно, чтобы мы в состоянии были подвести итог каждой нашей встрече с верой, что всё сообщество выигрывает против эгоизма, а не кто-то выигрывает против кого-то другого в разваливающемся сообществе. Я также хотел бы сказать после этих шести месяцев, что Европа нуждается в самоанализе… Северная Европа, которая хвастается своей дисциплиной, должна прийти к лучшему пониманию необходимости солидарности. На юге Европы также должны понимать, что общая ответственность означает и большую дисциплину.
Из выступления в Европейском парламенте 14 декабря 2011 года по случаю завершения польского председательства
ЯНТАРНЫЙ МОСТ. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ. 2012. № 1 (5)